《政府投资条例》专题

规范政府投资行为  提高政府投资效益  激发社会投资活力

国务院印发《政府投资条例》

编者按：5月5日，国务院印发《政府投资条例》，自2019年7月1日起施行，标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步。为了帮助读者更好地学习《条例》，本刊本期特设专题，刊发了国家发展改革委主任何立峰同志2019年5月6日在《人民日报》上发表的署名文章，以及司法部、国家发展改革委负责人就《政府投资条例》有关问题答记者问的相关文章。

    政策篇

     1．国务院印发《政府投资条例》

5月5日，国务院公布《政府投资条例》，自2019年7月1日起施行。《条例》是我国关于政府投资管理的第一部行政法规，也是投资建设领域的基本法规制度。

《条例》界定了政府投资范围，要求政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域项目，以非经营性项目为主；国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域。

《条例》明确了政府投资的主要原则和基本要求。政府投资应当科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明，并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应；政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金；安排政府投资资金应当平等对待各类投资主体。国家通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金项目的储备。

《条例》要求，政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的，不得开工建设。国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。

《条例》明确，政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。

《条例》强调，项目单位存在对于未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目；弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金；未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；擅自增加投资概算；要求施工单位对政府投资项目垫资建设；无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目的情形之一的，要求责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。

2．国家发展改革委印发《关于做好〈政府投资条例〉贯彻实施工作的通知》

5月6日，国家发展改革委印发《关于做好〈政府投资条例〉贯彻实施工作的通知》，就做好《条例》贯彻实施工作做出具体要求和部署。

《通知》强调，要充分认识贯彻实施《条例》的重要性和紧迫性，认真组织做好学习、宣传和实施前的准备工作，并在实际工作中切实贯彻《条例》的各项规定。同时，加强《条例》培训和普法宣传。

    《通知》从三个方面对下一步工作做出具体部署：一是全面清理不符合《条例》的现行制度。在清理范围和主体上，与政府投资相关的部门规章、地方政府规章、规范性文件，都应纳入清理范围。在清理内容和方式上，对政府投资方向、资金筹措、投资方式、决策程序、投资计划、概算控制等方面违反《条例》的内容，一律要统一到上位法的规定上来。在进度安排和要求上，自2019年7月1日之日起，政府投资管理规定与《条例》规定和精神不一致的，一律停止执行，相关工作以《条例》规定为准。二是加快《条例》配套制度建设。制定规范履行项目决策职责的制度；完善政府投资计划管理制度；结合贯彻《条例》需要完善其他配套制度。三是以贯彻《条例》为契机做好投融资体制改革相关工作。

    图解篇（略）

    解读篇

认真贯彻《政府投资条例》 依法更好发挥政府投资作用

国家发展改革委主任  何立峰

　　近日，国务院颁布了《政府投资条例》（国务院令712号），决定于2019年7月1日起正式施行。《条例》是我国关于政府投资管理的第一部行政法规，也是投资建设领域的基本法规制度，标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步。

　　一、出台《条例》是推动政府投资法治建设的重大举措

　　政府投资作为一项重要政府职能，事关经济社会发展全局，既是实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段，也是引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手。随着中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央对我国社会主要矛盾的变化作出新的重大政治论断，对贯彻新发展理念、推动高质量发展、建设现代化经济体系、深化供给侧结构性改革作出重大决策部署。新形势下，政府投资必须正确把握功能定位，更好发挥在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定以及补齐发展短板、优化供给结构、增强发展后劲等方面的关键作用。这需要全面加强和改进政府投资管理，以科学规范的体制、机制和制度，有效保障其作用的发挥。

　　加强和改进政府投资管理，必须运用法治思维和法治方式。长期以来，我国政府投资领域主要依据规范性文件、部门规章和地方相关规定进行管理，权威性不足、指导性不够、约束性不强，不仅难以适应政府投资管理的新需要，也不符合深化依法治国实践、加快建设法治政府的新要求。《条例》的颁布，实现了我国政府投资法治建设的重大突破。《条例》全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，充分体现了党中央、国务院关于深化投融资体制改革和“放管服”改革的要求，科学总结了我国政府投资实践经验，围绕贯彻新发展理念、正确处理政府和市场关系、加强补短板和防风险等进行了有针对性的制度设计，对政府投资管理的关键环节确立了基本规范。这一立法成果，为更好发挥政府投资作用提供了法治保障。

　　二、《条例》将政府投资管理制度化、规范化、法定化

　　（一）明确约束政府投资范围，为充分发挥市场作用配置资源、激发社会投资活力创造条件

　　经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。习近平总书记指出，“市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。”党的十八大以来，我国投融资体制改革持续深化，推进要素配置市场化、落实企业投资主体地位成效显著。近年来企业投资约占全社会固定资产投资总额的95%，民间投资占比保持在60%以上。

　　《条例》着眼于巩固改革成果和为深化改革提供法治依据。一是明确政府投资资金主要投向现阶段市场还不能有效配置资源的领域。二是发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向公共领域项目。三是安排政府投资资金应当平等对待各类投资主体。这一系列制度设计，就是着眼于正确处理政府和市场的关系，要求政府投资不能越位，牢牢把握“有所不为”的边界，为市场主体让渡乃至创造投资机会，更不能与市场主体争利。为了能不断激发社会投资活力，政府投资的基本作用主要应当体现在为企业投资创造必要的基础设施和外部环境条件上。对于发展需要但成本和风险较高、盈利能力不足的公益性领域，政府投资要带动社会投资，发挥其成本风险共担、市场效率高的优势。

　　（二）严格界定政府投资方向，为贯彻高质量发展要求、发挥政府投资补短板作用提供基本遵循

　　党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”着力解决好发展不平衡不充分问题，必须把提高供给体系质量作为主攻方向。对标新发展理念，我国现阶段投资需求潜力仍然巨大，并对投资方向和结构提出更高要求。

　　《条例》紧扣时代主题，将党中央关于补短板、防风险等促进高质量发展的要求转化为法律制度。一是要求政府投资要聚焦社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等领域。二是要求建立政府投资范围定期评估调整机制，以促进政府投资方向和结构的优化。三是强调对防范风险、促进健康可持续发展的刚性约束，明确要求加强预算约束，不得通过违法违规举借债务筹措政府投资资金。这些制度设计，就是要在“有所为”上体现政府投资在新时代的功能价值，发挥好政府投资对提高基础设施供给能力、优化基础设施供给结构等促进高质量发展中的作用，促进经济平稳健康可持续发展，满足人民日益增长的美好生活需要。

　　（三）完善政府投资管理体制和管理方式，依法理顺管理职责、提升管理能力

　　党的十九大报告将建设法治政府作为深化依法治国实践的重点内容。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》明确提出，到2020年基本建成法治政府。

　　《条例》的制定适应了新时代建设法治政府的要求。其在内容上有两大特点，即它关注的是政府投资的关键环节，确立的是基本的制度规范，既有遵循，又避免繁琐，既满足政府投资管理中建设法治政府的客观需要，又避免与其他相关法律法规相矛盾。一是理顺政府投资管理体制，明确规定国务院投资主管部门履行政府投资综合管理职责，国务院其他相关部门依照规定的职责分工履行相应的政府投资管理职责。二是确立了政府投资资金的基本管理方式，即直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等，并规定了按项目安排的原则和相应的程序。三是规范了政府投资和预算的关系，明确规定政府投资年度计划应当和本级预算相衔接，财政部门应当根据经批准的预算及时、足额办理政府投资资金拨付。这些制度设计，实现了政府投资职能、权限、程序、责任法定化。

　　（四）严格项目和资金规范化管理，强化政府投资管理刚性约束

　　政府投资作用的发挥，必须落实到每一个项目、每一笔资金的效益上。政府投资主要投向关乎国计民生的基础设施和公益民生领域，一般投资规模大、协作因素多、建设条件复杂，既需要严格按规律、程序办事，又必须完善管理、落实责任。

　　《条例》坚持问题导向，总结经验教训，对项目和资金管理从严从细做出规定。一是立足科学决策，统一规范政府投资项目的审批程序，并明确规定审批重大政府投资项目应当履行咨询评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。二是立足提高效率，落实“放管服”改革要求，明确可以简化审批程序的项目范围以及利用技术手段优化审批流程。三是立足资金统筹规范安排，明确政府投资年度计划是对资金按年度落实到项目的基本方式，是全流程管理的关键抓手。四是立足投资控制和厉行节约，加强对投资概算的刚性约束。五是立足全周期管理，强化事中事后监管措施。六是立足权责一致，详细规定了违法违规情形和法律责任。

　　（五）突出重点、统筹兼顾，为推进改革、深化实践提供方向和空间

　　在高质量发展阶段，对政府投资的要求不是单维度的，而是涉及我国治理体系的方方面面，涉及必要和可能、当前和长远、质量和速度、刚性需求和约束条件等各种复杂的关系，也涉及建设发展、其他公共资源配置、公共安全管理等各有关部门复杂的职能行使。

　　《条例》以规范政府投资为主线，统筹兼顾各个方面。一是兼顾发展需要和条件，明确要求依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，统筹安排政府投资。二是衔接各方改革和管理，明确规定政府投资管理应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的要求，并与建设工程质量管理、安全生产等公共管理事项衔接。三是删繁就简，着眼于对政府投资的普遍约束性和明文所不及的行政裁量领域的普遍指导性。这种制度设计既立足当前，又为今后制度细节的延伸留下了空间。比如《条例》规定的统筹安排使用政府投资资金、国务院投资主管部门和其他有关部门的决策职责划分等，还需要进一步配套相关制度。实践中要把握《条例》“可以做、应当做、禁止做”层次分明的立法特色，在遵循基本规范的前提下继续深化改革。

　　三、有力有序有效推动《条例》落到实处

　　习近平总书记强调，“全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施”。当前和今后一段时期，我们要把学习好、宣传好、贯彻好、执行好《条例》作为一项重大而紧迫的任务，全面提高依法加强政府投资工作的水平。

　　（一）认真做好《条例》的学习和普法工作

　　深入学习、全面理解《条例》的立法目的、基本要求和各项具体规定，增强投资管理法治意识，自觉把《条例》的各项制度规范作为从事政府投资工作的行为准则。发展改革部门作为投资主管部门，要全面掌握法规要求，不断提高依法履职能力。广泛开展普法宣传，引导社会公众知法用法，依法支持国家建设、依法开展社会监督、依法表达诉求建议、依法维护自身权益。

　　（二）加强《条例》的配套制度建设

　　《条例》作为我国政府投资管理领域的第一部行政法规，其所规范和调整的政府投资领域非常复杂，在与已有各项法律法规的衔接中工作难度很大，其制定和实施又处于我国全面深化改革的重要时期，因此它对符合改革方向又难以一刀切的问题仅做了原则性规定，对有些操作和执行层面的细节问题也还没有做出具体规定。这就需要根据《条例》确定的基本原则、基本要求及其授权，继续完善相关规章制度，为投资法治建设创造实践基础。

　　（三）以贯彻《条例》为契机推进投融资体制改革工作

　　以《条例》为依据进一步完善政府投资体制，是当前和今后深化投融资体制改革的重要任务。我们要协调推进《条例》的贯彻实施和政府投资体制改革，围绕优化投资结构、完善投资方式、规范项目管理、推进政府和社会资本合作以及审批制度改革等方面不断深入探索创新，加强宏观调控、统筹衔接和服务监管，不断提高政府投资管理水平。

     答记者问篇

司法部、国家发展改革委负责人就《政府投资条例》有关问题答记者问

     4月14日，国务院总理李克强签署国务院令公布《政府投资条例条例》（以下简称《条例》），自2019年7月1日起施行。日前，司法部、国家发展改革委负责人就《条例》的有关问题回答了记者的提问。

    问：为什么要制定这个《条例》？

    答：政府投资是指使用预算安排的资金进行固定资产投资建设的活动，是全社会固定资产投资的重要组成部分。政府投资作为一项重大政府职能，事关经济社会发展全局，既是实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段，也是引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手，在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险以及补齐发展短板、优化供给结构、增强发展后劲等方面发挥着关键作用。

    党的十八届四中全会决定中明确提出制定和完善投资管理方面的法规。2016年10月，国务院公布了《企业投资项目核准和备案管理条例》，将企业投资项目纳入了法治轨道。制定《政府投资条例》，将政府投资纳入法治轨道，是深入推进依法行政、加快建设法治政府的内在要求，对于依法规范政府投资行为，充分发挥政府投资作用，提高政府投资效益，激发社会投资活力，具有十分重要的意义。

    问：《条例》制定的总体思路是什么？

    答：《条例》制定遵循以下思路：

    一是坚持深化改革，认真贯彻落实党中央、国务院关于深化投融资体制改革和“放管服”改革的决策部署，确保立法与改革决策相衔接。

    二是坚持突出重点，围绕政府投资范围、投资决策、项目实施和事中事后监管等关键环节，确立基本制度规范，做到既有遵循又避免繁琐。

    三是坚持统筹兼顾，相关制度设计既立足当前实际，保持政府投资管理的连续性、稳定性，又为今后进一步深化政府投资体制改革以及地方层面政府投资管理留有空间。

    问：《条例》如何界定政府投资范围，确保政府投资聚焦重点、精准发力？

    答：科学合理界定政府投资的范围，是《条例》需要解决的核心问题之一。政府投资范围直接涉及政府和市场关系，在这个问题上必须坚持“有所为，有所不为”，确保政府投资聚焦重点、精准发力，坚决杜绝低效、浪费现象，并避免与民争利。为此，《条例》明确规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。为了从机制上确保政府投资始终投向最需要投、最适合投的方向和领域，《条例》还规定国家建立政府投资范围定期评估调整机制，不断优化政府投资方向和结构。同时，为发挥政府投资对社会投资的引导和带动作用，激发社会投资活力，《条例》规定国家完善有关政策措施，鼓励社会资金投向公共领域的项目。

    问：政府投资应当遵循哪些原则和基本要求？

    答：针对政府投资的性质、特点和实践中存在的问题，《条例》规定，政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则，并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应；国家加强对政府投资资金的预算约束，政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资所需资金；安排政府投资资金应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的有关要求，并平等对待各类投资主体，不得设置歧视性条件。

    问：《条例》如何确保政府投资科学决策？

    答：科学决策是提高政府投资效益的关键所在。为确保政府投资科学决策，从制度上防止“拍脑袋”决策、“政绩工程”和“形象工程”，《条例》作了三方面规定：

    一是规定县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。

    二是进一步规范政府投资项目审批制度，明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。

    三是强化投资概算的约束力，明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的，审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。

    问：《条例》是如何贯彻落实“放管服”改革精神的？

    答：为进一步深化“放管服”改革，提高决策效率，《条例》规定审批部门应当通过投资项目在线审批监管平台（以下简称“在线平台”）办理政府投资项目审批手续，列明与政府投资有关的规划、产业政策等，公开审批的办理流程、办理时限等，并为项目单位提供相关咨询服务。对相关规划中已经明确的项目，部分改建、扩建项目，建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目以及为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件需要紧急建设的项目，可以简化需要报批的文件和审批程序。采用投资补助、贷款贴息等方式安排政府投资资金的，项目单位应当按照国家有关规定办理手续。

    问：针对政府投资项目实施中存在的问题，《条例》作了哪些规定？

    答：为确保政府投资项目顺利实施，《条例》坚持问题导向，主要作了三方面规定：

    一是政府投资项目开工建设应当符合规定的建设条件，并按照批准的建设地点、建设规模和建设内容实施，需要变更的应当报原审批部门审批。

    二是政府投资项目所需资金应当按规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设；项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算，确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。

    三是政府投资项目应当合理确定并严格执行建设工期，项目建成后应当按规定进行竣工验收并及时办理竣工财务决算。

    问：《条例》如何加强对政府投资项目的事中事后监管？

    答：政府投资项目直接关系公共利益，必须加强事中事后监管。为此，《条例》规定投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查，并建立政府投资项目信息共享机制；项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息，并加强项目档案管理；政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。

    问：对《条例》的贯彻实施，国家发展改革委有哪些考虑？

    答：为确保《条例》顺利贯彻实施，国家发展改革委将抓紧组织各地、各有关部门重点做好以下工作：

    一是加强《条例》培训和普法宣传。组织各地、各部门加强法治培训和学习，提高对《条例》重要意义的认识和贯彻实施《条例》的自觉性，全面准确掌握《条例》各项规定，严格依法办事，增强依法履职能力。

    二是全面清理不符合《条例》的现行制度。组织各地、各部门按照“谁制定、谁清理”的原则，全面清理与政府投资相关的部门规章、地方性法规、地方政府规章、规范性文件，抓紧做好《条例》实施前的各项准备工作。

    三是加快《条例》配套制度建设，会同有关方面建立健全政府投资范围定期评估调整机制。

    四是继续推动投融资体制改革，进一步完善政府投资体制，优化政府投资项目审批程序，提高审批效率。