推进特许经营项目应重点关注的几个问题

作者：国家发展改革委投资司副司长，韩志峰

尊敬的任会长，各位朋友，各位来宾：

大家上午好！非常高兴参加这次论坛，并借此机会和大家分享一下我本人在工作实践中关于特许经营的几点看法。刚才张治峰副司长从立法的角度对特许经营进行了非常全面、系统、专业的阐述，讲得非常精彩，听完之后，我也很有收获，接下来，我结合自己的工作情况，谈四点感受，供大家参考。

关于特许经营和PPP的关系

时至今日，大家众说纷纭，无论是国内外，包括国内学术界、实践界，还是政府有关部门，对这个问题大家从不同角度有不同的观点，不同的划分标准。我个人理解，更好地推进PPP、推进特许经营，其有一个理念就是化繁就简。所谓PPP，就是政府放下身段和社会资本真正建立平等合作伙伴关系，更好地为社会提供公共产品。这种理念，按照英国基础设施管理局的说法，可以涵盖所有与各行业、各种类型的公私合作。但是，PPP是种理念，它不是一种具体解决问题的方式方法。根据PPP项目的不同付费方式大致可以分为两类：一类是特许经营，另一类是政府购买服务（PFI）。特许经营主要是针对使用者付费的项目，典型的就是高速公路、供水供电、污水垃圾处理，谁使用谁买单；而政府购买服务，主要是针对政府付费的项目。那么它分别对应的是不同类型的项目，不同的运行机制，不同的操作模式。在这两类的下面，才是各种具体的PPP 操作模式，比如：BOT、TOT、BOOT、DBFOT等。这种划分简洁明了，便于掌握，也和世界上是接轨通行的。去年9月份，我先后到英国和法国考察了 PPP和特许经营有关问题。到英国谈PPP，他们的第一反应就是政府购买服务；到法国谈PPP，谈的就是特许经营。前不久，在青岛举办了首届PPP论坛，我们请了很多国际上的专家，英国专家在论坛上讲的就是政府购买服务，法国的PPP中心主任介绍的就是特许经营。会后，我在和联合国PPP中心主任交流的过程中提到，现在英国和法国他们推行的PPP是不一样的。从世界推行情况来看，以法国为代表的大陆法系国家侧重于推行特许经营方式，而以英国为代表的英联邦国家及海洋法系国家更多地推行政府购买服务。所以，准确把握和理解PPP和特许经营的关系，对于现实过程中，推进PPP也好，政府购买服务也好都是非常关键的。

特许经营在我国丰富的实践经验

PPP 好像说是新名词，其实随着大家对这个事物的了解与深入，就会知道PPP 并不是一个新鲜事物。在世界上不是，在中国也不是。PPP项目进入中国也有30多年的历史，众所周知的中国第一个公认的PPP项目，就是20世纪80年代采用BOT方式引进的“深圳沙角B电厂”。1994年，原国家计委，也曾经选取广西来宾B 电厂、成都第六水厂等五个项目中正式开展BOT的试点。并且在1995年，原国家计委、电力部、交通部联合下发了《关于试办外资投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，这是今天能够查到的我国第一个关于特许经营的规章文件。我们最早的特许经营活动，主要在一些能源、交通领域，当时由于这些领域建设比较落后，供应非常短缺，从对象上来看，主要引进的是有关外商投资，这是一个阶段的特点。所以说，我们今天所说的特许经营也好，政府购买服务也好，不是一个新名词，也不是一个新概念，只不过当时我们更多的叫BOT或TOT这种概念，这些都是PPP操作的一种模式。

从20世纪90年代开始，特许经营有了新发展，它的对象不再局限于外商投资，扩大到了民间投资。我们现在所知道的，中国第一个民间投资PPP项目是“泉州刺桐大桥”，该项目1996年建成通车，前不久刚刚完成了移交。据有关方面统计，从改革开放到现在，全国实施了大约3000多个特许经营项目，涌现出一大批比较成功的项目。而采取政府购买服务方式的PPP项目，主要是近几年特别是2014年下半年，才在我国开始进入实践阶段，比如河南的跨洛河大桥项目，它的操作流程、招标过程、政府付款及监督等各方面都是比较规范的，但目前仍处于施工阶段，建成运营再移交还有待时日。包括到今天，我们自己的项目库以及各地在推进的PPP项目中，特许经营项目还是占了大多数。前不久，国家发展改革委稽查办专门就PPP项目组织了一次全国性的稽查活动，他们在基层看到有70%以上的项目都是特许经营项目。

当前我国推进特许经营需重点关注的六个方面问题

（一）准确把握特许经营的适用范围。特许经营方式主要适用于使用者付费型的项目，而政府购买服务更多的适用于政府付费的项目，项目本身没有收益或收益很少的公益性项目，不同类型的项目适合采用不同的方式。

（二）特许经营项目可能对社会资本方面要求相对更高，特别是商业运作的经营要求更高。按照特许经营协议，它的商业风险是要由社会投资方承担的，而政府购买服务相当于劳务外包。比如跨洛河大桥主要的工作量在前期建设，建设之后的维护相对要小得多。而特许经营项目则不尽然，比如高速公路赚钱多少跟车流量、商业开发模式、广告资源有无利用、其他相应设施有无开发利用等都有密切关系，在这些方面有很大运营空间，其风险更多的是由投资方承担。实践中一些收益较低的高速公路，采取了政府兜底，这是特许经营中所反对的。

（三）特许经营项目排他性要求也更高。排他性条款在PPP项目中是非常重要的，应该高度关注。这是保证特许经营项目运行的重要因素。

（四）特许经营项目中对价格、收费标准、收费年限的确定以及政府补偿机制的适时调整，是非常关键的。以高速公路为例，收费标准是多少，车流量是多少，建立在未来的车流预测上，很可能与实际有很大出入。如果车流量较低，投资者得不到回报；如果车流量过高，投资者会获得暴利。对此，最好在合同当中事先约定，避免以后出现问题。

（五）特许经营权的收回。特许经营权不是一劳永逸，是有很多要求的。服务的质量、服务标准有无达到，如果没有达到，政府是可以回收的，这应在事先有所约定。

（六）特许经营期满之后项目移交十分关键。期满之后，要把相应的项目资产交给政府，这才是一个完美的结尾。

当前要推进特许经营应注意的四个重点问题

一是要把握好特许经营与现行投资管理之间的关系。特许经营引进我国已有30 多年的历史，有几千个项目，有的项目还是非常成功的，与我们的现有投资管理结合得是比较好的，这是特许经营顺利推行的一个非常关键的因素。处理好特许经营和投资管理之间的关系，把它有机纳入现有的投资管理当中，有利于特许经营的顺利推进。

二是要建立特许经营项目合理回报机制。当前，中国经济进入转型升级的新时期，包括前不久人民日报权威人士文章特别提到，中国经济将长期面临L 型，L 型意味着投资回报率会下降。还有一个问题，就是现在一些好干的，容易干的项目，比较赚钱的项目已经干得差不多了，在这个时候，再想推进特许经营，就一定要与时俱进。特许经营项目主要依靠使用者付费，因此价格标准的制定以及特许经营年限的确定就非常关键。对于一个项目，特许经营年限是20 年还是30 年，对投资者回报影响是非常大的。我认为，目前特许经营年限应该延长。以高速公路为例，原来高速公路都修在东部发达地区，车流量大，收益也好，现在我们的一些项目，都是西部地区在修，那么西部地区人口少，经济相对不发达，车流量也少，和东部是不能相比的，这个时候，如果我们还按以前推进的年限来要求，这样的项目就会缺乏吸引力。

三是要注意挖掘特许经营项目本身的资源。商业开发一定要注重通过创新和内部管理来降低运行成本、增加收入。大家一直在讲，为什么要推进PPP ？从西方来讲，推进PPP 一个最主要原因在于公共部门的运行效率通常比私营部门低，管理成本也高，所以要在公共领域引入私营成本，通过引进私人资本的管理方式来降低管理成本、提高效率。比如说做同一件事情，用公共成本来做，投资成本是10 亿元；如果引入私人成本，通过各种措施，可能成本为8 亿元；如果通过招标9 亿元中标，对于私人成本来讲，赚了1 亿元，对于政府来讲少支出1 亿元，这个才是我们推进PPP 的真正目的。社会资本进来，不是无偿的，是要赚钱的，现在PPP 项目的回报率基本上在7% 以上，如果政府来做，这7%是不用掏的，如果引入社会资本，就要做得比政府直接干还要省钱。因此，提高私人成本回报率必须要加强管理，包括技术方式的创新，挖掘潜力，降低成本。

四是要对特许经营在中国的发展和运营要充满信心。现在有一种观点，对特许经营未来发展到底怎么样有不同声音，不只是国内，国外也一样。但是青岛论坛上，有个法国专家，他就讲，法国人搞特许经营比英国的时间长得多，100 多年历史，英国的PFI 只有20 年左右，这么多年，我的方式仍然得到大家承认，说明我们还是很有生命力的。我认为，他是对的。当前我国还有大量的基础设施要建设，要推进新型城镇化，这当中有很多是使用者付费项目，如果能够更好地采用特许经营方式，可以减轻政府支出的压力，对于加快建设和发展非常必要。所以，在中国，在相当一段时期之内，特许经营的空间还是非常大的，发展前景还是非常好的，这个问题不是依靠个人好恶和个人观点改变的，只要市场在，项目类型在，这种方式就会有生命力，简单讲四个观点，谢谢大家！