《政府和社会资本合作（PPP）项目社会资本方 遴选工作指南》释义解读

作者：中国招标投标协会副会长、国信招标集团股份有限公司总裁，《政府和社会资本合作（PPP）项目社会资本方 遴选工作指南》编委会副主任，袁炳玉

一、总体情况介绍

经过中国招标投标协会、国信招标集团股份有限公司及相关会员单位近一年的共同努力，《政府和社会资本合作（PPP）项目社会资本方遴选工作指南》（以下简称《工作指南》）于2018年6月14日向全行业发布。这是国内首个政府和社会资本合作（PPP）模式方面采购活动的指导性文件，对于进一步规范PPP模式的实施具有重大意义。

《工作指南》于2017年8月中旬正式启动编制工作，组建成立了编制委员会，中国招标投标协会任珑会长任编委会主任，贾建华、袁炳玉副会长任编委会副主任，编委会成员由行业内熟悉PPP咨询及采购的相关单位代表和专家构成。在任珑会长的领导下，编委会先后组织制订编制方案、进行市场调查、完成稿件汇编，并召集了多次编制和修稿工作会议，通过了中招协特许经营专业委员会和行业权威专家专题审查论证。多个行业单位及数十名行业权威专家直接参与了编制、论证工作或者提供了指导和支持。

《工作指南》以问题为导向，从规范、科学地实现社会资本方遴选的角度出发，对一些业界普遍关注、实践中争议较大的具体问题提出了操作思路和建议。《工作指南》的出版能够为社会资本方相关主体在具体项目的实际操作中提供有价值的参考和借鉴，提高招标采购行业从业人员的专业能力，并进一步规范PPP项目社会资本方的遴选活动，为PPP这一国家重要的机制、体制改革健康、持续发展提供保障。

（一）出台背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央开启了新一轮全面系统、深层次、根本性改革，取得了全方位、开创性的历史成就。PPP模式的推广作为贯彻全面深化改革的一项具体举措，目的是落实全面依法治国，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，推进国家治理体系和治理能力现代化。

与传统的工程、货物及服务采购相比，PPP项目的社会资本方的遴选往往具有涉及主体多、复合型标的物、竞争变量多样化、合同体系复杂等特点，对遴选活动相关方均提出了更高、更全面的专业能力要求。目前，我国主要是通过《招标投标法》《政府采购法》及各自的配套法规对涉及公共利益和使用财政性资金标的的采购行为进行规范，虽然PPP项目社会资本方遴选活动适用上述两法是明确的，但是上述法律、法规具有不同的适用范围。而实践中，在遴选社会资本时，PPP项目通常是将项目的投融资、建设和运营作为整体进行考虑的，往往难以准确匹配两部法律的适用范围。因此，PPP项目社会资本方的遴选活动常出现较多的适用法律法规困难的问题。采购实践中，也经常出现资质条件及评审因素设置不合理、采购程序不规范、竞争变量选取不科学等诸多问题，PPP项目采购亟须相关规范性指导文件的出台。

中国招标投标协会紧紧围绕党和国家的最新改革要求开展行业工作，不断创新工作思路，抓热点，解难点，就PPP社会资本方遴选问题委托具备PPP项目全过程咨询、采购能力且具有丰富实操经验的国信招标集团股份有限公司为牵头单位、组织业界力量编制了《工作指南》。

《工作指南》的出台，意在规范和优化基础设施和公用事业领域PPP项目采购的活动，提高采购工作质量和效率，保护政府、社会和社会资本方等各方合法权益，促进PPP模式持续健康发展。

（二）编制原则和思路

坚持物有所值这一PPP模式的根本目标，切实保证PPP模式下全生命周期成本低于传统政府投资模式，实现公共利益最大化。

规范透明是防止PPP模式下腐败滋生的重要手段，也是PPP模式实现其物有所值目标的根本保障。《工作指南》坚持以现行的国家法律法规为准绳，结合最新的政策文件指导，做到不违规、不越线，涉及公共利益的信息高度透明。

坚持体现公平、高效组织实施采购交易，公平竞争是体现放开市场准入、市场优化配置资源的关键环节，《工作指南》对限制、排挤潜在社会资本方的行为做出了说明，并强调了其危害性。

《工作指南》的内容范围立足于中招协引领行业健康发展、提高会员单位专业能力的“初心”，同时兼顾政府方、社会资本方和咨询方等各参与主体的利益关切。

坚持问题导向原则。现阶段PPP模式推广所需的法律制度环境与既有制度不能完全匹配，业界就很多具体问题还有一定的争论，莫衷一是。《工作指南》不纠结于纯理论的争论，主要从政府方引入、倡导PPP模式的初衷出发，注意政策引导的方向性，切实实现“防风险、促改革、调结构、保增长”的初心。

二、性质与用途

《工作指南》是招标采购行业第一个特殊采购标的物的专业化、系统化的推荐性指南，可适用于中华人民共和国境内实施的基础设施和公共服务领域PPP项目的社会资本方采购工作。

《工作指南》出台的重要目的是要保障PPP模式的健康可持续发展，妥善解决目前PPP项目采购中存在的突出问题，规范采购活动的具体程序，体现采购在实现PPP项目物有所值这一目标中的重要作用。需要强调的是，《工作指南》目前尚不具有强制约束力，其旨在帮助使用者理解、掌握PPP项目采购的内容、内涵，获得处理相关实际问题的解决思路，并不具备强制效力，使用者可结合相关法律、法规及政策文件配套使用。接下来，《工作指南》将结合行业实践需要逐步完善，并计划申请列入国家标准。

三、适用的使用者范围

一是采购代理机构。意在不断提升采购代理机构的专业化能力，理解并掌握PPP项目社会资本方采购的核心理念，进一步规范PPP项目采购活动。

二是政府方。政府方高度重视采购程序的合法合规性，《工作指南》为政府方实施和决策提供了法律依据和指导建议。

三是社会资本方。熟悉采购的法规及程序，在采购活动中可以依法保护切身利益，合理优化的投标策略，帮助社会资本方增加中标、成交的可能性。

四是咨询方。进一步深入熟悉、掌握相关的采购法律法规体系，为政府方提出更加规范优质的采购方案，解决实操中遇到的具体问题。

五是其他各关注方。如审计、监察等机构或部门，希望多了解一些PPP模式及社会资本方采购的内容、框架、内涵、风险及程序等。

另外，《工作指南》附录也列出了指南编制参考的法律、行政法规以及部门规章等相关文献，便于读者理解和进一步深入学习PPP相关的知识。

四、主要内容和突出特点

（一）主要内容

《工作指南》由正文五章以及序、编制说明和参考文献等部分组成。正文有五章，分别是：

总则。主要介绍了工作指南编制的目的、依据、适用范围及术语定义，并用图表形式说明了PPP项目社会资本方遴选活动应适用的法律法规、主要采购方式及主要差异。主要让读者对PPP项目社会资本方采购有整体的概念，并对PPP项目的专有概念进行说明。

社会资本方采购前的准备。本章主要介绍PPP项目进入项目采购阶段后、正式启动法定采购程序前应着重考虑的工作以及在策划采购方案时需关注的重点问题。主要有社会资本方采购前应具备的条件、应适用的法律法规体系、采购方式的选择以及两阶段招标的程序建议。

采购文件的编制。采购文件是采购活动的核心文件，关系着采购活动的成败和效果。本章内容以公开招标方式为例，向读者介绍了采购文件编制的依据及所需要的相关资料、采购文件的组成等内容，特别对采购边界条件、竞争变量的设定、评标办法的制定等关键问题给出指导或建议。

社会资本方采购程序。本章以实践中使用较多的公开招标和竞争性磋商方式为例，对一些通用性的重点注意事项进行了专门的说明，并以附表的形式详细介绍了社会资本方采购程序及具体工作内容、注意事项及合规性风险，旨在指导采购人及代理机构规范实施采购活动。

采购结果确认谈判及合同签署。本章依据现行法律法规，从有利于社会资本方采购效果的角度出发，依据政府采购法律法规体系的相关规定，以采购结果确认谈判为例，对社会资本方采购过程中的合同谈判及合同签署工作中应考虑和注意的问题进行了说明。

（二）突出特点

一是详细说明了PPP项目社会资本方法律法规的适用问题，避免发生法律法规体系适用和具体采购活动实施过程中的混淆。

二是针对相关政策文件中倡导的两阶段招标采购模式进行了细化，提出了两阶段招标的使用条件和具体程序，便于使用者理解并在实践中应用。

三是针对现阶段主要使用的三种采购方式，梳理总结了采购全过程的工作规范，便于采购人及代理机构人员顺利开展具体工作。

四是提示了目前较容易忽视的采购、谈判过程中的隐性风险分担转移问题，说明了实质性响应内容的原则和核心因素等，避免在采购、谈判阶段发生权利义务重新分配的现象，从而增大政府方财政的隐性支出风险。

五是提出了社会资本方采购评审办法的细化方案与重点因素设定的思考原则。特别是评审因素中竞争变量的思考及设定，阐述了竞争变量设定的原则，举例说明了常用的竞争变量。科学、合理的评审办法，为政府方顺利遴选出信誉好、能力强的社会资本方并实现“物有所值”及“公共利益最大化”的最终目标提供了强有力的保障。

特别需要说明的是，《工作指南》是以2018年3月之前发布的相关法律法规及相关政策文件为依据，如遇到最新的法规及政策文件冲突，可依据《工作指南》的指导意见结合国家最新的法律法规及政策文件执行。

五、作用意义

一是规范PPP项目采购工作的实施，解决现有PPP项目采购中的突出问题。《工作指南》根据现行法律、法规、规章和规范性文件相关规定，梳理完善了PPP项目采购应当遵循的法律法规体系，提示了其中容易误解和混淆的条款，为采购人及采购代理机构具体采购工作提供了规范及指导意见，同国家发展改革委、财政部进一步规范PPP项目实施的要求高度一致。

二是引导行业转型升级。PPP项目采购涉及标的物复杂、专业知识广泛，通常要求服务团队具备工程咨询、投融资、财务、法律等各方面的专业能力。通过《工作指南》的发布、实施、学习和推广，促进代理服务行业专业化水平的提升，推进代理服务行业的可持续发展。

三是助力政府完善制度建设。《工作指南》通过对PPP项目采购活动的具体特征、实践经验和发展要求的研究、总结，完善了PPP项目采购活动的一般性程序、主要工作内容和方法，提示了各参与方应关注的问题和风险，并为国家相关部门制定法规政策提供了相关建议和思考。