《非招标方式采购代理服务规范》 释义解读

作者：中国招标投标协会副会长，中国招标投标公共服务平台常务董事、总工程师，《非招标方式采购代理服务规范》编委会副主任，李小林

编者按：6月14日，《非招标方式采购代理服务规范》《政府和社会资本合作（PPP）项目社会资本方遴选工作指南》《政府和社会资本合作（PPP）项目合作协议示范文本（试行）》行业发布会在京举行，上述三个文件正式对外发布。为帮助广大读者更好地了解三个文件编制的背景、过程、性质与用途、适用范围、目的和意义，我们邀请到三个文件编委会的副主任分别对三个文件做释义解读和具体介绍。

一、概况

经过全行业两年多的共同努力，《非招标方式采购代理服务规范》（以下简称《规范》）于2018年6月1日向全行业发布，并将于2018年7月1日起正式实施。这是中国招标投标协会继2016年《招标采购代理规范》发布实施后，组织制定发布的第二部推荐性行业采购自律服务规范。

《规范》于2016年5月正式启动编制，组建成立了编制委员会及其5个编制工作组。编委会在任珑会长的直接领导下，先后组织市场调研，制订编制方案，召集了八次编制和修稿工作会议，通过了中招协招标代理机构专业委员会和行业专家三次专题审查论证。其中，44个行业单位以及45位专家直接参与了编制、论证工作或者提供了指导和支持。

《规范》通过吸收借鉴国际与国内采购实践成果，对实践中各式各样、大同小异的传统采购方式进行了优化改造、总结提升和规范统一。《规范》的编制，凝聚了招标采购全行业实践者的心血、智慧和宝贵经验。《规范》的发布，将会有效发挥行业引导和基础保障作用，扎实推进采购服务自律规范和行业高质量发展。

1.出台背景

《规范》是指导和科学评价市场主体组织实施非招标方式采购交易服务行为的行业推荐性自律标准，旨在促进采购交易服务的专业化、精细化、电子化、系统化、规范化和集约化发展。

（1）规范市场各类采购方式及其公平竞争交易秩序。规范使用国有采购资金并提高采购效益效率，满足行政与社会公众依法监督规范国有资金项目采购交易行为的要求。适应依法必须招标范围缩小和规模标准提高的趋势，缓解单纯强制运用招标方式导致招标范围过度宽泛以及采购交易效率低下、交易制度成本过高的矛盾。

（2）适应企业供应链和项目全过程各项采购规模化、专业化、精细化、个性化采购的需要。充分体现企业依法自主决策和自担责任，优化配置与精准对接市场供需资源，实现物合所需、物有所值的采购目标。

（3）适应取消招标采购代理机构资格准入认定和招标师职业资格以后，行业自律规范和科学评价采购交易专业能力以及行为信用的要求。

（4）响应“互联网+”招标采购行动，通过实现市场采购交易信息一体聚合和开放共享，助推采购交易全流程电子化以及数字化在线监督的发展趋势。

2.采购交易服务与制定规范的理念

采购服务应当遵循物有所值、公平高效、透明规范和诚实信用的原则。

（1）坚持体现采购人依法自主决策和自担责任，实现物合所需、物有所值及其个性化、专业化项目采购自然属性的价值要求。

（2）坚持体现公平、高效和规范组织实施采购交易，以及简化、透明和依法监督国有资金采购交易行为的社会属性要求。

（3）统一规范采购交易共性规则与项目采购专业个性需求相互补充结合，为市场交易主体按照项目采购需求特点和市场供需状况自行选择采购方式并约定采购交易细则预留了必要空间。

（4）按照采购法律法规、行业规范、企业规程、项目约定，以及主体诚信自律履约，相互补充和共同调节，结合采购实践条件和需求发展，逐步完善采购交易规范。

二、性质与用途

《规范》属于招标采购行业第一个非招标方式采购代理专业化、系统化服务和科学化评价的推荐性规范，是《招标采购代理规范》的姊妹续篇。《规范》适用于在中华人民共和国境内工程、货物、服务的非招标方式的采购交易服务。

《规范》目前尚不具有强制约束力，采购实践中，当与行业以及地方行政部门的规定发生矛盾时，市场主体只能选择使用强制性规定。但是，《规范》代表了招标采购服务行业共同的价值基础与发展趋势，具有广泛的市场影响力和价值引导力，其发布后，随着行业自律响应范围的日益扩大，其影响和引导作用必将得到更加充分的发挥。接下来，《规范》将结合行业实践需要逐步完善，并计划申请列入国家标准。

三、适用范围

1.适用主体

《规范》既适用于依法设立的招标采购代理服务中介机构提供的非招标方式的采购服务工作，也适用于各类市场采购人（主要指企业采购人）设立专职机构（部门）自行组织实施的采购服务工作。

同时，《规范》提出了采购从业人员的专业服务能力要求。按照采购专业服务要求，提出了技术、经济、管理和法律政策等采购专业知识以及综合分析和解决采购实际问题，要求具备提供采购服务的职业能力水平。

2.适用采购项目

企事业单位各类非招标方式的采购交易项目；依法必须招标的工程、货物和服务项目，符合法定条件或者在规模标准限额以下，可以免于招标的项目；或者招标后不满足招标竞争要求，依法不再招标的项目等，均可以采用本《规范》的采购方式组织采购。《规范》虽然不适用于政府采购项目，但是使用各类政府预算资金且在政府采购管理范围之外的项目采购，可以参照使用。

四、采购方式

通过对传统采购方式的总结提升和优化改造，按照采购方式的共性特点归类并基于区别于政府采购方式的需要，《规范》组合形成了四种采购方式和一种采购组织形式，每一种采购方式均来源于行业实践，但又不完全等同于传统采购操作方式，其采购方式的内涵定义及主要适应情形如下。

1.谈判采购

谈判采购包括传统的竞争性谈判与磋商采购。采购人通过公告或者直接邀请两家以上合格潜在供应商参与竞争采购活动。采购人组建的谈判小组，基于项目谈判采购文件与供应商响应文件，与响应供应商分别依次进行一轮或者多轮交流及谈判，并依据谈判采购文件、供应商最终响应文件及其供应标的物的技术、经济、商务等方案要素进行评审和比较，采购人根据谈判小组最终谈判和评审比较结果及其推荐意见，综合研究确定成交供应商的采购方式。谈判采购通常适用以下情形：

（1）采购项目需求方案不明确。采购人不能自行一次性准确提出项目采购需求及其技术要求，需要与供应商交流谈判和比较分析后，研究确定采购项目需求及其技术方案的。

（2）采购项目的市场资源供应不充裕，事先已知潜在供应商比较少，或者通过公告邀请的响应供应商不足三家的。

谈判采购根据采购项目需求和技术特性，可以分别选择综合评价办法或者最低价评价办法。

2.询比采购

包括传统的询价采购与比选（简化招标）采购。采购人通过公告或者直接邀请三家以上合格潜在供应商参与采购项目竞争性供应交易。采购人组建的评审小组依据询比采购文件，对供应商一次性递交的响应文件进行评审，采购人根据评审小组的评审结果及其推荐意见，研究确定成交供应商的采购方式。

询比采购通常适用于采购人可准确提出采购需求、市场资源供应充裕、竞争比较充分的采购项目。其中，标准通用货物通常使用最低价评价办法（即传统的询价采购）；单件性和复杂需求的工程以及服务项目一般使用综合评价办法（即传统的比选采购）。

3.竞价采购

采购人通过采购文件约定供应商资格条件与竞争交易规则，参与竞价的合格供应商在约定的轮次或时限内依次提交竞争性报价并按照约定规则排序，采购人按照约定规则确定成交供应商的采购方式。

竞价采购通常适用于技术参数明确、完整，规格标准基本统一和通用，供应商数量相对充足的采购项目，通常在电子竞价平台上在线实施采购交易。

以价格竞争为主的物资出售、权益出让等交易活动，可参照竞价采购方式实施。

4.直接采购

采购人组建谈判小组，与一家或者有限几家特定供应商进行非竞争性的直接谈判采购或者订单采购，并根据谈判结果直接签订供应合同的采购方式。此种采购方式下，采购人或采购代理机构应具备对采购标的物技术、经济、商务等要素进行物有所值综合评价的能力水平。直接采购方式通常适用于以下情形：

（1）只能向有限特定供应商采购的，包括需要采用不可替代的专利或专有技术的采购项目。

（2）必须保证原有采购项目使用功能一致性或技术实现路径配套的要求，需要继续从原供应商处采购的项目。

（3）因抢险救灾等不可预见的紧急情况需要进行紧急采购的项目。

（4）为振兴国内制造业或提高重大装备国产化水平等国家政策需要直接采购的项目。

（5）涉及国家秘密或企业秘密不适宜进行竞争性采购的项目。

（6）与采购人存在控股、管理关系的上下级单位之间能够相互提供的采购项目。

5．框架协议

框架协议采购是采购人集中归类与分步实施的采购组织形式。第一阶段，采购人归集下属管理范围（或者商议范围）项目采购实施单位在一定时期内的同类采购项目及其预计采购数量，通过招标、谈判、询比等方式竞争选择入围供应商名单，并以框架协议与入围供应商约定同类采购项目的采购单价或定价方式、交易条件、质量标准、协议有效期限等内容；第二阶段，采购人或项目采购实施单位根据实际采购数量、技术规格、供应时间等需求，按照框架协议约定条件与入围供应商订立和履行采购合同。

框架协议采购适用于采购人归集组织下属多个项目采购实施单位或部门，且难以确定采购计划而需要提前准备的应紧和零星采购项目，以及需要重复频繁集中组织采购的归类采购项目。

五、作用意义

1.规范市场各类采购方式及其公平竞争交易秩序

满足行政与社会公众依法监督和规范国有资金采购交易的社会公共责任要求，规范使用国有采购资金并提高采购效益效率。同时，适应企业供应链和项目全过程各项采购规模化、专业化、精细化、个性化采购的需要，并充分体现企业依法自主决策和自担责任，优化配置与精准对接市场供需资源，实现物合所需、物有所值的采购核心价值目标。

2.引导市场主体践行采购代理服务规范

制定企业采购代理服务规程。引导采购人及其代理服务机构依据有关法律法规和本《规范》，结合本企业特点和管理需要，制定细化企业采购代理服务工作规程。通过制定服务工作规程，有效实施本《规范》，梳理采购服务程序，对接企业内外相关制度规定，优化确立企业和项目管理岗位职责分工权限和协调配合职责，培训提高员工专业素质，规范操作行为，改变不良操作习惯。

同时，规范项目采购代理服务需求。引导采购人与其代理服务单位，依据本《规范》，约定项目采购代理服务需求内容、范围、标准，以及相关各方的权利义务、职责权限以及工作服务界面和实现方式；科学评价项目采购代理服务质量、水平和效率。

3.促进采购交易代理服务转型发展

《规范》既可以满足公平竞争和依法规范采购交易的共性要求，也可以客观体现采购人对项目不同类型、不同规模、不同服务范围、不同专业深度、不同复杂程度的采购服务的个性化需求；

《规范》可以有效引导采购代理机构真正围绕服务专业化、精细化、规范化、标准化进行公平竞争，有效提升服务质量、效率及其市场价值。同时，可以引导采购人据此客观、科学评价、选择和委托采购代理服务，有效帮助市场主体和社会公众客观鉴别和有效监督采购代理服务主体的专业能力水平、质量效率、服务价值和市场行为信用，真正体现优质优价和优胜劣汰的市场配置资源规则。

《规范》还可推进招标采购代理服务企业实现：

（1）以企业和项目招标采购环节为核心，向企业供应链管理和项目管理全过程上下游环节以及相邻相关专业服务延伸拓展，例如，配合市场调研、项目管理方案、合同履行、项目验收等，提供合同质量、价格、进度、财务和法律风险管控以及后评估等服务。

（2）以谈判、询比、竞价和直接采购方式为基础，结合企业条件特点和供应链管理要求，探索实践集中规模批量采购和框架协议采购组织形式和电子化采购交易方式，实现精准和高效匹配供需资源。

（3）响应“互联网+”招标采购行动，助推采购交易及其代理服务实现电子化、专业化、精细化、规范化、个性化要求，有效提升采购交易物有所值的服务水平和效率；同时，通过建立市场采购交易大数据一体聚合与公开共享的公共服务体系，创新推进采购交易行政监督与社会监督依法规范以及向事中事后、在线数字化和智能化方式转变。

（4）推动采购从业人员提升相应职业素质和专业能力水平，强化职业责任约束，推进建立采购项目经理负责制。