为改革进言 为发展献策 ——“中国基础设施和公用事业特许经营发展论坛”综述

7月8日，由中国招标投标协会主办、达华工程管理（集团）有限公司协办的“中国基础设施和公用事业特许经营发展论坛”在京召开。论坛得到了国家有关部委和相关机构的大力支持，以及行业的高度关注，业界代表700多人出席论坛。中国招标投标协会会长任珑指出，论坛旨在通过分享特许经营制度设计、政策指导，以及项目运作和管理方面的经验，深入探讨特许经营项目有关议题，进而推动企业转型升级和行业可持续发展。本刊编辑部对论坛上的精彩内容进行了归纳总结。

推动特许经营顶层设计  激发市场活力

论坛分为主旨发言和主题演讲两大板块。论坛上，国家发展改革委法规司副司长张治峰和投资司副司长韩志峰分别介绍了我国基础设施和公用事业特许经营立法进展以及推进特许经营项目应重点关注的几个问题。财政部政府和社会资本合作中心韩斌副主任、国家开发银行研究院沈继奔副院长、中国民营企业经济研究会副会长兼秘书长王忠明以及中国招标投标协会特邀专家李开孟围绕PPP改革与公共服务供给机制创新、特许经营项目金融支持、促进民间资本参与PPP项目建议和国外经验对我国PPP制度顶层设计的思考等做了主旨发言。

1.“两法合一”是共识

对于政府和社会资本合作的立法工作，国家发展改革委和财政部两个部门分别提请了“特许经营立法”和“PPP立法”的意见，但在实践操作中并没有达成共识，两套立法存在诸多重复，也有多处不同。

为避免加剧政策冲突，包括全国人大代表、地方政府、行业协会、企业主体、业内专家在内的社会各界人士强烈呼吁同一领域不要搞两部法。而这也与7月7日国务院常务会议中，法制办负责人的观点一致——“统筹协调两部门意见，推进单一法案的立法工作，为推广PPP模式提供根本的法律保障”。

论坛上，国家发展改革委法规司副司长张治峰表示，PPP领域政策不衔接的问题已经给实践造成了很大困扰，影响了项目的有效落地，如果在同一领域立两部或多部平行法律，势必加剧政策冲突。“对PPP统一立法可能吗？我们认为答案是肯定的。”张治峰解释道，除国家立法规划和立法计划已经确定这部立法的名称外，以特许经营来概括各类主要PPP模式是可行的。

2.PPP是种理念，呈现出新的内涵

一直以来，理论与实践人士、包括政府有关部门对特许经营与PPP的关系，从不同角度有不同的观点，不同的划分标准。

本次论坛上，国家发展改革委投资司副司长韩志峰在论坛上对特许经营与PPP的关系进行了阐述，“所谓PPP，就是政府放下身段和社会资本真正建立平等合作伙伴关系，更好地为社会提供公共服务。PPP是种理念，不是解决问题的方式方法。根据付费方式不同， PPP大致可分为两类：一类是特许经营，另一类是政府购买服务（PFI）。特许经营主要是针对使用者付费的项目，典型的就是高速公路、供水供电、污水垃圾处理，谁使用谁买单；而政府购买服务，主要是针对政府付费的项目。它分别对应的是不同类型的项目、运行机制及操作模式。在这两类的下面，才是各种具体的PPP 操作模式，比如：BOT、TOT、BOOT、DBFOT等”。

“随着时代发展，PPP呈现出新的内涵。一是充分竞争、平等合作、诚信守约；二是风险与收益挂钩；三是实现全生命周期管理；四是建立以产出和绩效结果为导向的付费交易机制，把政府支出绩效管理落到实处；五是全过程透明公开。”财政部政府和社会资本合作中心副主任韩斌指出。新时期、新常态下的这次PPP改革，不仅明确了一系列标准、要求和流程，且更为系统，从中央到地方、从财政到各相关部门、从政府到市场，全方位协同，更加注重深层次的体制机制改革。

中国招标投标协会特邀专家、中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟则从学术角度发表了对PPP的看法。他认为，不同类型的理念及目标定位，其所对应的PPP制度体系设计不同。根据目标导向不同，可将PPP分为三代：第一代是将PPP作为政府采购公共服务的工具；第二代是把PPP作为撬动经济发展的工具；第三代是将PPP作为实现以人为本及可持续发展目标的工具。三代PPP，其内涵依次逐步丰富，应用范围逐步扩大，操作方式更加多元，目标导向逐步提升，理念更趋于现代。无论推广应用什么类型的PPP，必须符合国家发展阶段的要求，地方实际需要以及投资项目的具体特点。我国当前PPP发展的总体思路应该为：完善第一代PPP，大力发展第二代PPP,并在此基础上，以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念为导向，积极推动转向第三代PPP。

3.理性推进特许经营模式

特许经营固然有其独特的优势，但并非包治百病。政府方如果背离了物有所值原则，一窝蜂地引入社会资本与不合格的项目，一旦项目无法达到预期效果而产生严重亏损，不但社会资本要承担损失，政府作为公共利益的维护者也将自食其果。

针对目前多地特许经营项目蜂拥而上的现象，张治峰指出，推行特许经营不宜盲目，应该在充分比较、深入分析后审慎决策。在立法规定的使用领域内，并非所有项目都适宜采用特许经营，仅有那些具备长期性、复杂性、稳定性、并且达到一定规模的项目才可能开展特许经营。

对于如何理性推进特许经营，韩志峰指出，应重点关注六方面问题：特许经营的适用范围，社会资本方风险分担，特许经营排他性要求，价格及政府补偿机制，特许经营权收回，项目移交等。以风险分担机制为例，按照特许经营协议，项目的商业风险应由社会投资方承担。比如高速公路赚钱多少跟车流量、商业开发模式、广告资源有无利用、其他相应设施有无开发利用等都有密切关系，在这些方面有很大运营空间，其风险更多的是由投资方承担。实践中一些收益较低的高速公路，采取了政府兜底，这是特许经营中所反对的。

4.提升民间投资，破除隐形门槛

 “有序推进特许经营，必须加快解决制约民间资本参与PPP项目的一系列障碍”中国民营企业经济研究会常务副会长兼秘书长王忠明指出。当前，民营企业对PPP的感受可以概括为几个“并存”。一是投资意愿不减和投资参与不高并存；二是文件表述高度重视与实际运作设障歧视并存；三是程序风险与经营风险并存；四是地方政府“懒政”与保护主义并存。他呼吁，全社会应该以更加包容的心态面对蓬勃发展的民间资本。地方政府应通过鼓励创新能力强、科技含量高的中小企业作为联合体进入PPP项目建设服务领域，大力创新PPP领域投融资方式，扩宽PPP资本融资和项目建设融资渠道等，提升民间投资、破除隐形障碍。

国家开发银行是较早致力于为PPP项目提供金融支持的政策性银行，该行研究院副院长沈继奔在论坛上分析指出，我国目前的PPP还难以完全替代融资平台，PPP运作成本往往相对较高、法律法规不健全、社会中介机构不发达、PPP项目银行风险控制能力较弱等都是导致项目融资难、融资贵的因素。推广PPP是一项系统工程，不可能一蹴而就，需要集结政府、市场、金融机构等多方的智慧和力量。他建议：一是重铸转型升级有关融资平台；二是发挥融资合力，借鉴欧美发达国家经验；三是创新模式，完善机制；四是继续发挥好开发性金融的功能和作用。

着眼实践创新  助力特许经营项目落地

突出实践性是本次论坛的亮点之一。为了突出“源自实践、指导实践”的论坛主旨，论坛上，来自达华工程管理（集团）有限公司等十一家机构的专家分别介绍了各自在相关领域开展特许经营实际情况，结合各自较为成熟的领域，如城市污水处理和公路项目投资建设领域，以及具有发展前景且操作难度系数较大的环保、海绵城市建设、医疗和养老等多个领域的项目等进行了精彩演讲，分享了其在特许经营项目运作和管理方面的先进经验，对特许经营操作过程中的合作模式、投融资结构、投资回报机制、风险分担机制、绩效评价机制、监管思路以及国际经验借鉴等多方面作了系统深入地介绍。

1.严格控制可行性缺口补助的项目范围

2014年以来，PPP的回报机制在之前使用者付费为主的基础上，增加了政府付费和可行性缺口补助两种方式。

在国信招标集团股份有限公司副总裁李继红看来，设置可行性缺口补助具有内在合理性，但同样会产生很强的“负激励”效应。经营成本具有很强的专业性，且可操作程度高，对政府极易形成信息不对称，经营单位几乎没有动力降低运营成本，降低可行性缺口补助。随着城市化水平的提高，聚集效益增强、生产工艺改进、运营管理技术进步等，特许经营项目实际上处于可经营程度不断提高的状态。由于缺乏同行业先进指标的对标要求，可行性缺口补助事实上锁定了经营单位的获利，不利于激发市场活力。李继红建议，应编制特许经营项目目录，严格控制采用可行性缺口补助的项目范围，原则上，特许经营项目应采用使用者付费；加强特许经营项目前期研究与实施方案可行性评估，防止项目经济技术指标弄虚作假，隐瞒收入、多列成本等。

2.合理设置特许经营回报机制

如何在保证政府和社会公众利益的同时，提升特许经营项目的吸引力？关键是合理设置特许经营合作模式及回报机制。

达华工程管理（集团）有限公司常务副总经理曹丽娟认为，由于我国区域经济发展很不平衡，不同省份、不同市县，PPP项目的模式、结构与回报机制，须结合当地社会经济发展、基础设施发展、生态环境等情况。发达省份，在推进基础设施现代化，充分放开基础设施市场，推进投融资体制改革的同时，应关注机制创新、管理创新、技术创新的PPP项目；欠发达地区，应充分放手推进使用者付费的项目，尤其是不需政府投资、政府补贴的项目。

结合公路行业开展特许经营的实践，华杰工程咨询有限公司副总经理石国虎介绍了如何设置项目回报机制的思路和方法。对于采用特许经营方式的公路PPP项目，社会资本通过“使用者付费”+“可行性缺口补助”获得合理投资回报；对于采用政府购买服务方式的公路PPP项目，社会资本通过“政府付费”获得合理回报。目前，公路PPP项目一般通过四种方式设置投资回报机制。他强调，无论采用何种投资回报机制，都既要满足社会资本投资PPP公路项目的预期，又要避免政府过度让利，损害到社会公众和政府的利益。为提高公路PPP项目的吸引力，同时有效降低社会资本投资回报率水平，可以将项目的设计、施工任务作为公路PPP项目的一项或多项交易边界纳入社会资本的工作范围。

3.付费模式应与服务效果“强关联”

黑臭水体在中国广泛分布，治理效果不佳，对此，上海济邦投资咨询有限公司董事长张燎认为主要存在四大难点，一是黑臭水体的污染源控制难度大，政府与治理单位之间的治理责任划分不清晰；二是治理黑臭水体的工艺路线种类虽多，但国内大规模实践的经验少，技术分风险大；三是黑臭水治理的产出绩效指标难设定，绩效考核难以进行；四是国内目前具有整合设计、建设、融投资和运营能力的环境治理运营商较少，造成黑臭水体治理的市场发育缓慢。解决上述难点，关键是要建立项目的“绩效考核指标集”，采用考核结果与付费“挂钩”的方式激励社会资本方提高处理质量，即“按效付费”模式。

对此，石国虎表示认同。他表示，公路PPP项目一般按照建设期和运营期分别设置绩效评价机制。为对项目公司形成有效约束，在PPP合同中通常会明确约定未达到绩效标准的后果。华杰公司曾以“好路率”为指标进行服务考核。社会资本实施养护公路，年度“好路率”达到80%以上的，支付给社会资本相应年度可行性缺口补助全额；在80%-70%的，支付可行性缺口补助的95%；在70%-60%的，支付可行性缺口补助的90%；在60%以下或公路养护“差”的，不支付可行性缺口补助。未全额支付的可行性缺口补助将不予再支付。

“郑州荥阳市人民医院特许经营项目，是财政部的第二批示范项目。其后勤服务主要对保洁、绿环和安保提出考核指标，政府方据此向项目公司定期支付相关费用。在考核期内，若项目公司后勤服务的考核得分低于及格线，则按每低于及格线部分一分处以一定违约金，从后勤服务费中扣除，运营期内，后期服务费每两年调整一次，具体调整办法和调整公式在特许经营协议中明确。”北京大岳咨询高级合伙人、大岳研究院副院长徐志刚介绍了医疗行业开展特许经营绩效评价的做法。

4.海绵城市可采用区域关联开发模式

海绵城市的系统复杂性以及PPP模式的政策、操作，均是目前的研究热点及难点，尤其采用PPP模式建设海绵城市时，难度会进一步加大。广东广咨国际工程投资顾问股份有限公司副总经理张朝阳认为，对于项目边界清晰、结构单一、汇报机制、风险分配机制简单透明、社会资本参与门槛低的海绵城市中的雨污水处理等项目，通常可进行单体运作或同类项目打包运作，通过有效竞争获得服务质量；对于碎片化分散、绩效产出不一、边界不可分割的城市区域内海绵城市系统性建设开发（包括道路园林、绿地、水体流域等）可进行关联打包运作，以实现不同类型项目的协调建设、运营、提高项目的整体运作能力，降低建设和运维成本。同时，为避免政府部门之间推诿，她建议，可以海绵城市协调机构作为名义实施机构，将各行业职能部门作为实际实施机构（关联责任体），由名义实施机构把区域关联项目打包后统一采购，并与项目公司签署PPP项目合同。各行业职能部门与项目公司签署子项目合同，并进行绩效考核、实际监督等工作。

5.参与基础设施特许经营要提升综合能力

传统环保PPP项目包括自来水、污水处理、城市固体废弃物处理等，新一轮环保PPP项目中，还包括海绵城市建设这样兼顾水资源、水环境、水安全的综合类环保、水利、城市基础设施建设项目。

中国通用咨询投资有限公司总会计师彭旻认为，本轮热潮中很多环保类PPP项目属于政府付费的非经营性公益项目，操作难度较大，也对咨询机构提出了新的、更高的要求。他预期，海绵城市和地下管廊等城市建设将较大比例采用PPP模式，带来PPP新需求，千亿级投资需求将进一步加速PPP项目释放与落地。招标代理行业开展PPP咨询业务具有独特优势，但同时应积极提升财务评价、工程咨询和合同编制等核心能力。

河北建设集团有限公司副总裁刘淑珍作为社会资本方的代表，分享了其对PPP项目的选择原则。她指出，特许经营模式要求社会资本或者联合体须具备投融资、建设施工和运营管理能力，之所以教育、医疗和养老等项目实施较少，就是社会资本基本都具备了前两个能力，但在运营能力上是个缺陷。今后随着特许经营模式的进一步推广和深入，综合运营能力将成为项目实施的关键，对于施工企业而言，建立广泛的行业联盟关系是今后的努力方向。政府有很多的特许经营项目，作为社会资本一方，一定要服务前移，发挥自身资源优势，主动帮政府想办法、拿方案，替政府解决问题，这才是民营资本充满活力的保障，也是特许经营项目持续兴盛的源泉。

6.建议两类债券PPP融资

“面对特许经营大潮，金融机构普遍是既想积极参与，又感觉风险巨大，犹豫不前。周期不匹配，项目公司作为融资主体没有存量资产，以及PPP项目的股权结构设计、股权退出等难题未解，是金融机构参与PPP的主要顾虑。”广发合信产业投资管理有限公司总经理李茂年坦言。为解决上述问题，目前金融机构正在通过不断创新来寻找适合PPP的融资模式，其中具有代表性的是设立产业发展基金。除此之外，建议推动针对特许经营项目的两类债券发行——永续债和项目收益债。永续债是指没有到期的债券，发行人只需支付利息，没有还本义务。国际上，如果计入权益，永续债就不受资产负债率和累计债券月净资产占比的限制，可用于城投公司发债，也可用于施工和运营企业发债；对于项目收益债，李茂年认为，从供给角度看，将有广阔应用前景，建议地方政府应对此类利用债券融资的特许经营项目给予贴息，或鼓励地方资信条件较好的企业对债券进行担保，从而降低项目的实际融资成本。

7.特许经营应增强司法救济

PPP深入推进后，法律方面的问题将会得到进一步凸现，如作为政府与社会资本合作的重要形式，特许经营协议的司法救济问题在新《行政诉讼法》及其司法解释正式实施后，业界的担心和争议一直难以平息。如特许经营协议纠纷是否可以仲裁？属于民事合同纠纷还是行政合同纠纷？这些都迫切需要构建特许经营协议在行政诉讼中的具体制度，增强特许经营协议行政救济途径的可操作性。

论坛上，北京律师协会翁晓波律师主张“推进PPP项目，关键在创新以民为本的依法行政理念”。她建议，特许经营立法中应明确特许经营协议的性质和争议处理的途径。同时，还应规定行政实施主体采取行政强制措施执行特许经营协议时，应是出于公共利益的需求，并说明理由，组织听证并充分听取意见，给予行政相对人被告知的权利，陈述、申辩的权利以及损害赔偿请求的权利。此外，对行政合同行政优先权的行使应规定必要的程序，以防行政实施主体滥用行政特权。