公共资源交易运行机制现状分析

作者：甘肃省平凉市公共资源交易管理委员会办公室，曹三连

编者按：本文对公共资源交易运行机制现状进行了分析，发现存在监管职能和责任缺乏连贯性，各方主体诉求利益矛盾，市场杠杆效用发挥不足的问题。其原因在于，长期以来市场存在惯性，关键环节缺乏监管，电子交易应用滞后，专业人才队伍缺乏，体制机制创新不足。作者认为解决这些问题可以从全面信息公开，统一交易规则，使用电子平台，建设信用体系这几方面入手。

据统计，全国约有集中公共资源交易市场1200多个，各类公共资源交易项目基本实现了进场交易。但由于政府对公共资源交易市场管理缺乏系统、科学、严格、规范的制度，各地公共资源交易市场机构形态各异，职能“百花齐放”，管理五花八门。本文力图反映公共资源交易工作体制、现实运行困境和亟须解决的问题。

一、制度与现实的差距

1.监管职能和责任缺乏连贯性。大多数地方按照“一委一办一中心”形成了公共资源交易工作机制，在现实运行中，公管委作为议事协调机构研究制定公共资源交易相关政策措施及重大事项的决策，对于政策执行和运行实际状况关注较少；公管办负责综合监督和协调管理公共资源交易活动，但不具体参与交易活动，业务了解仅通过业务信息上报知晓，仅在有投诉的情况才会介入调查，监管载体缺乏、措施手段单一；行业监管单位负责交易项目监管，只对所有交易文书资料按照各自行业法规做符合性审查，对交易过程进行参与式见证；交易中心为交易活动提供场所、设施和服务，对各类交易环节实质性内容没有监管权限。公共资源交易过程是一个具体且复杂的业务过程，“监管办”三分离模式职能都比较明晰，但进行实质性监管措施却很少，只是停留于监管的表面，针对交易业务实际运行操作、深层次实质性内容审查监管较少。例如，较为常见的资格预审的标准制定、评标办法中加减分细则等审核较少，但这些规则却直接决定着评标结果的准确性和公正性。

2.各方主体诉求利益矛盾。在交易活动中，业主希望买到价格低廉且质量好的商品，建设方希望把楼建好且由实力强、信誉高的建筑企业修建，所有项目建设的直接责任人都希望把决定权掌握到自己手中，以便能够选到价格、质量均理想的单位企业。但在公共资源交易活动当中，交易结果皆不可控，故交易结果的不确定性与业主意愿分离，如果达到可控就只能通过严格的资格预审或围标方式来实现。中介代理公司代表甲方进行所有交易环节的执行，应当处于公正、中立的立场，但中介代理公司是独立核算的公司，企业是需要追求利润的，承接甲方委托的业务，必须要让甲方满意才能揽到更多的活、得到更多的利润，有些时候需要体现甲方的意愿，造成代理机构公平、公正立场与代理机构追求效益目标的矛盾。

3.市场杠杆效用发挥不足。市场最基本的要素是充分自由、完全竞争，通过“市场无形的手”调节各方供需平衡，核心是公平公正，公共资源交易平台只提供服务平台，市场主体完全依据既定的规则程序，在统一的规则基础上进行自由竞争。目前，各行业交易项目过程基本相同，但规则程序千差万别，且公共资源交易工作尚处于起步探索阶段，还没有成熟完善的规则程序可参照，只能在总结中不断完善，造成市场杠杆调节效果的不明显。

二、原因分析

1.长期以来市场惯性。交易各方主体在过去的招投标模式中，形成了固有的思维和习惯，原有的招标方法或投标方式部分还在继续延用，改变的只是场所位置和参与难度，提高了竞标成本，某些实质内容还是习惯于过去的模式。公共资源交易现状无法改变，平衡无法打破，权力和利益的链接时隐时现，总有斩不断的“血缘”联系，人为干预、暗箱操作时有发生，权力寻租被披上合法外衣。

2.关键环节缺乏监管。决定整个交易规则的招标文件和资格预审条件基本由中介代理制定，资格预审条件或评分规则是否真正公正合理，没有经过严格审核评判，随着政府简政放权力度的不断加大，究竟由哪家单位来审核招标文件不明确。目前资格预审完全由招标人或招标代理机构决定，资格预审过程不公开、不透明、不阳光是围标、串标发生的主要环节和根源。评标结果公示后即使有投标单位对结果有异议，真正投诉大多是外地公司，而本地公司顾忌到以后发展则很少投诉。

3.电子交易应用滞后。各行业、各地区之间招标政策差异较大，电子招标发展缺乏统一、协调的制度环境，各地方重建设、轻应用，在交易程序规则不规范、需求不明确的情况下便投资建设电子交易系统，认为花了钱便能干成事，结果花了很多的资金却应用不起来，系统平台开发与实际应用脱节，反过来认为电子交易系统不适合实际交易过程，对电子交易系统臆断否定，陷入电子交易系统不敢应用、难于应用和电子交易系统建设发展缓慢的恶性循环当中。

4.专业人才队伍缺乏。大多数地方公共资源交易工作刚开始起步，有一部分工作人员是从原来招投标工作中调剂过来，但大多数都是新人，原来多是从事一般性工作业务。对于和市场打交道、和各行各业打交道的公共资源交易工作者来说，要熟悉掌握市场规律需要经过长期实践积累，熟悉市场规则，成为专业能力强、综合素质高、经验更丰富的专业人才。

5.体制机制创新不足。随着深化体制改革工作的不断深入推进，深化市场改革是重中之重，要真正发挥市场在资源配置中的决定性作用，就需要彻底改变过去固有的不适合市场的政策制度办法，做到公平公正发挥完全竞争。在现实中，谁是第一个吃螃蟹的人，谁是改革的先行者，力度过大必伤及各方利益而遭各方抵触，且体制机制的整合更多需要依赖于顶层设计，根本实质内容无法改变，便会是“新瓶装旧酒”。

三、解决途径

1.全面信息公开。将项目自立项到竣工验收的关键环节信息，如预算方案、进场登记、资格预审、招标文件、评分结果、文书合同、验收报告等内容进行网络公开接受社会全面监督。只有公开才会营造一个公正的环境，交易各方主体才会对市场充满信心，不去想方设法投机取巧；只有监督才会使市场交易主体心中有敬畏，按照程序规规矩矩做事。做到全面公开、实现信息对称，才会有井然有序的市场环境，各方交易主体才会真正按照市场规律办事。否则，如果有一点取巧的机会而受不到监督，那么市场投机者也会千方百计去索取更大的回报，一以贯之，就会不断破坏市场秩序，使各方交易主体失去公平交易的信心，导致公共资源交易市场环境受到质疑。

2.统一交易规则。目前，在同一交易平台运行的交易项目，其流程和规则继续保持原状，同样的招标投标采购方式，适用于工程建设项目与政府采购项目的规则迥异。针对政府采购、建设工程、土地拍卖等各行业交易项目，本着招投标双方双赢的目标，围绕性价实惠、买入低价、拍出高价的普遍诉求，改变传统的招评标方法，充分发挥市场作用，建立适合于各行业的交易规则程序迫在眉睫。如股票市场能够吸引全社会的人共同参与，就是因为该市场交易规则明确规范和公平、公正，尽管会有亏有赚，但大家对其完全信任。不论是哪一行业招投标都围绕的是物美价廉，都是在价格与标的性价比平衡的基础上各竞标人根据自己的势力和期望值进行心理博弈的过程。所以，规则设计应考虑到各方面因素，以偏概全就会与目标偏离。公共资源交易市场进场交易项目大多都是公共产品，更应在公平、公正的基础上充分发挥市场竞争的作用。有了规则市场才会有秩序，如什么样的条件可通过资格预审、什么样的报价合理等，这些规则对所有参与者都是公平的，长此以往所有人都会信任市场、遵守规则，按程序办事，市场才会井然有序。

3.电子平台应用。随着信息网络技术不断提升，电子招投标系统必将成为主要交易平台，通过网上报名、保证金缴纳、随机抽取专家和电子辅助评标等技术手段，使交易更加充分、过程更加安全保密，有效地解决传统招标模式中规范与效率之间的关系、政府与市场的关系，以及经济效率与社会效益的关系，在新的层面上推动资源配置市场化、效益最大化和效率最大化。依据既定的交易规则，通过一个省一个统一标准公共资源交易电子平台模式，最终参与招投标主体再也不用担心任何壁垒，只要资质符合招标公告规定的条件，投标者轻点鼠标就可下载标书报名竞标；所有流程均为电子化系统固定设置，避免了人情因素干扰，参与招投标再也不会摸不清门路；所有交易过程环节、评标过程均在统一规则下进行，电子留痕和电子监察让不公平的现象无处遁形，最大程度地减少了人为的参与性，保证了交易所有过程的公平公正。

4.信用体系建设。建设信用信息平台，对市场各参与主体诚信状态与行业监管、银行授信、市场准入和农民工工资兑现等挂钩，建立投标企业诚信档案及市场清出等约束制度。对认定为违反规定出借资质、串标的单位企业，依法给予处罚。促进各部门各地区信用诚信记录统筹整合，推进信用信息互联互通和交换共享，有效地消除信用信息“壁垒”、“孤岛”。同时，对信用信息进行分级管理，确定查询权限，促进各类社会主体的信用状况公开透明、可查可核。逐步实现多部门、跨地区、跨领域信息联享、信用联评、守信联奖、失信联惩，在全社会形成“一处受罚、处处受制”的信用监管机制。