对整合建立统一的公共资源交易平台的认识 —以青海省公共资源交易市场调研为例

作者：青海省招标投标协会，胡九华

编者按：公共资源交易场所从20世纪90年代初发展至今已有多年的历史，不少地方的探索实践已走在制度前面，在发展模式、职能定位、路径选择等方面有很大差异，同时，也不同程度地出现了一些问题。

近日，国务院办公厅印发了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发〔2015〕63号）（简称《方案》），明确提出了公共资源交易平台的整合范围、重点和时间表，表明了政府简政放权、放管结合、优化服务，同时约束行政权力、建设廉洁政府的坚强决心。

为贯彻落实《方案》，各地方基于自身实践和发展期望提出了不同的思考和见解，本刊陆续刊登相关文章，以期提供一个理论探讨和工作交流的平台，为读者提供思考和借鉴。

笔者认为，当前贯彻《方案》精神，关键在于认真研究落实。本文通过调研分析青海省公共资源交易市场现状及存在的主要问题，提出整合建立统一的公共资源交易平台的对策建议。

一、青海省公共资源交易市场基本情况

（一）在工程建设项目招标投标方面：早在1996年青海省就成立了“省建设工程交易中心”，隶属于省住房城乡建设厅管理，性质是自收自支的服务机构，独立法人实体，为房屋建筑和市政工程招标投标提供规范交易场所。2011年进场交易项目共计89项，中标额30.56亿元，2012年进场交易项目共计219项，中标额47.41亿元，2013年进场交易项目共计220项，中标额70.43亿元，2014年进场交易项目共计237项，中标额79.78亿元。

（二）在政府采购方面：省政府采购服务中心于1999年挂牌，2006年更名为省政府采购中心，为省财政厅代管的全额预算县级事业单位，是全省政府集中采购机构。2012年度，采购中心共完成采购计划项目495个，实现采购预算额度29.14亿元，采购执行总量创青海省政府采购有史以来新高，共办理730个项目的履约验收，其中200万元以上的项目110个。

（三）在药品采购方面：2011年7月，青海省编办批准成立了省药品采购中心，为省卫计委直属正处级全额拨款事业单位。业务范围是接受医疗机构委托，承担大宗药物和一般医用耗材采购工作。2012年共实现药品采购额20亿元。

（四）在国有产权交易方面：1997年8月，青海省成立了省产权交易市场，为跨地区、跨行业、跨所有制产权交易；是省国资委选择确定的全省从事企业国有产权交易活动的机构，省财政厅选择确定的全省从事行政事业单位国有资产处置和金融企业国有资产转让活动的机构。2013年，委托业务成交额达5000多万元。截至目前，青海省产权交易市场各类资产成交总额达50多亿元，其中，国有资产成交额达20亿元，非国有资产成交额达30多亿元。

（五）在矿业权交易方面：青海省矿业权交易中心于2011年成立，是省国土资源厅管理的公益类县级自收自支事业单位，主要业务范围是负责全省省级矿业权市场的建设与运行；负责矿业权以及市场的公开出让和矿业权二级市场公开转让的服务及监督；承担矿业权交易项目的基础性工作以及纠纷的调解和处理等。自2011年运营至今，完成矿业权出让交易项目61宗，成交金额5091.59万元。其中，采矿权出让37宗（拍卖出让1宗，挂牌出让36宗），成交金额2714.49万元；探矿权出让24宗（挂牌出让6宗，招标出让6宗，协议出让12宗），成交金额2377.10万元。

二、青海省公共资源交易市场取得的主要成效

1.建章立制，全程实行阳光操作。省政府采购中心制定和完善了十多项内部管理制度，从各岗位职责、工作流程、岗位互补等多个方面规范了内部规程。近年来，主要制定了《青海省政府采购中心内部工作管理制度》等内部控制制度。省药品采购中心制定了《青海省药品采购中心网上企业产品信息维护工作制度》、《青海省药品采购中心财务管理制度》等内部管理制度，规范我省药品集中采购工作的具体实施和机构运转。

2.完善内部管理运行机制，社会信誉不断提升。省政府采购中心健全了集采项目分段式工作机制，将政府集采项目的全过程划分为不同阶段，先由承办部门的不同人拟办、再由上一级部门的多个人分别审核完成，有效制止一个项目一个人、一竿子贯穿全过程的现象，形成既上下游衔接，又相互监督、相互制衡的工作机制。省建设工程交易中心优化了内部服务环境，对开标评标场所进行了重新规划，为招标人和招标代理机构设立了单独的办公场所，得到了招标人和招标代理机构的好评。

3.创新交易操作规程，规范完善交易规则。省政府采购中心对良莠不齐的供应商群体，采取“两头堵、中途畅”的监管办法，即：登记备案时，通过签订诚信承诺书对供应商进行约束。集中采购活动中，为了尊重供应商，采取招标文件事先公示，预算额度公开的方式，使供应商享有知情权。集采活动后，定期召开座谈会或围绕质疑开展谈心活动，化解误会，解除疑问。政府集中采购还全面实现了电子化流程。省药品采购中心采取“双信封”方式招标采购，分经济技术标和商务标进行投标与评审。严格控制商务标入围比例，商务标报价最低者中标。保证了药品和医用耗材质量，惠及了广大人民群众。省矿业权交易中心探索创新探矿权招标（比选）工作，编制了《青海省2013年度商业性探矿权投放计划项目招标（比选）方案》，通过招标（比选）工作，成功的摸索出了以申请在先方式出让探矿权时，择优确定受让人的新模式、新思路和具体的操作方法，属国内首创。省产权交易市场通过“公平、公开、透明”的方式对行政事业单位国有资产进行交易，征集了全国各类意向受让人，形成了有效的市场化竞价机制，促进了省国有资产的有序流转和公平交易。

三、青海省公共资源交易市场存在的突出问题

（一）交易市场（中心）均分别隶属于各自的行业行政主管部门，形成行业垄断，各自为政，部门分割。各行业行政主管部门从自身利益出发，制定适应于本部门、本行业的监管规定，市场主体无所适从，难以体现公开、公平、公正、诚实信用的交易规则。

（二）集项目决策、项目执行和项目监督一体化的问题比较突出，难以实施有效监管。有的交易市场（中心）监督管理部门同时履行监管和服务的双重职能，部门既是交易活动的监督者，又是活动的组织者，既履行行政管理职能，还担任市场角色，管办不分。

（三）除房屋建筑和市政工程外，其他行业的项目还无集中交易市场。目前，只有部分使用国有投资以及国有资金投资占控股或者主导地位的房屋建筑及市政基础设施工程项目进入省建设工程交易中心，交通、水利、铁道、电力等其他工程建设项目均未进入行业的市场交易（这些行业一直未成立集中交易市场）。

（四）省综合评标专家库评标专家素质有待提高。省综合评标专家库的各类评标专家素质参差不齐，特别是现有的政府采购专家库的专家已无法满足正常的评标需求，政府采购专家库急需清理和充实，现有的专家水平良莠不齐。

（五）交易市场的工作人员不足，办公场所有待改善。以药品采购中心为例，目前存在专业工作人员严重不足的情况。

（六）矿业权交易风险偏高。通过竞拍（买）方式获得矿业权的矿业权人，仅仅获得了在该出让区域进行风险找矿的行政许可，后期还要投入大量的勘查资金进行找矿，风险极大，若地质情况复杂或遇到外部环境安全问题，矿业权人不能很好地开展地质工作，极易产生司法纠纷。

四、对整合建立统一的公共资源交易平台对策措施

（一）将分散的各类交易中心整合到一个公共资源交易平台。将工程建设交易中心、政府采购中心、药品采购中心、矿业权交易中心、产权交易中心五大交易中心整合到一个公共资源交易平台(即“5+1”模式)，将五大交易市场的计算机应用系统，与公共交易、公共服务及电子监察监管系统对接，建成公共资源交易“5+1”统一监管模式，既是运行平台，又是管理平台。形成了一个中枢系统，与5个市场的网络子系统互联互通，中枢系统监管人员，可以经授权进入子系统数据库，进行实时监控。建立“5+1”统一监管平台，各交易市场运行体制、监管模式、职能作用并未取代或影响各行业主管部门的监管与服务职能。

（二）建立统一规范的公共资源交易管理机制，完善公共资源交易法规制度，确保公共资源交易有法可依。各级住房建设、水利、交通、铁路、电力、财政、卫生、国土等各有关行业行政主管部门要依据现有法律规定结合各自的实际，制定工程类、货物类、服务类、资产类、资源类五大市场进入统一的公共资源交易中心交易实施细则和交易流程以及交易目录等各项配套制度。

（三）建立决策权、监管权和操作权“三分离”的公共资源交易管理体制，完善公共资源交易组织架构。按照领导决策权、监督管理权和交易操作权既相互制约又相互协调的“三分离”原则，真正做到“决策、监管、服务”三分开，探索建立“一委一局一中心”的公共资源交易市场管理体制，实现公共资源交易“管办分离”。“一委”（领导决策层）：即省公共资源交易管理委员会，由地方政府主管副省长任主任，各有关行业主管部门为成员单位，是省公共资源交易系统的领导机构，负责全省公共资源交易工作的领导决策和重大事项的组织协调。“一局”（监督管理层）：即省公共资源交易监督管理机构，是全省公共资源交易的专门管理机构，负责全省公共资源交易管理委员会的日常工作，承担全省公共资源交易系统的制度建设和监督检查等监管职责，为参照公务员管理的事业单位。“一中心”（操作服务层）：即省公共资源交易中心，是省级公共资源交易的专门服务机构，主要承担组织实施各项公共资源进场交易的操作服务工作。同时，撤销或整合各行业主管部门分散的交易中心，省级公共资源交易中心的人员从各行业主管部门分散的交易中心选调或面向社会招聘，性质为全额拨款的事业单位或者自收自支的事业单位。

（四）构建综合监管、行业监管和行政监察“三位一体”监管机制。创新管理，把政府该管的事务管好，把监管贯穿于公共资源交易全过程，建立省公共资源综合监管、行业主管部门行业监管和纪检监察机关行政监察“三位一体”的监管机制。省公共资源交易监管机构负责管理、协调，实施对公共资源的日常监管,对国家强制要求进场交易的铁路、水利、交通、电力等专业项目与行业主管部门实行招标双重备案监管，彻底避免行业主管部门集项目决策、执行、监管、操作为一体，既当“运动员”又当“裁判员”的体制。各行业主管部门负责本行业的进场交易项目的监管，纪检监察机关派驻的驻场纪检监察机构负责对省公共资源交易监管机构、省公共资源交易中心和各行业主管部门工作人员履职情况进行行政监察。同时，建立电子监察系统，对公共资源交易行为实行全过程、全方位的监督监察，并及时查处和纠正违法违规行为。建立“三位一体”监管体系可以有效形成各权力主体间的相互制约，可以有效解决公共资源交易活动中缺乏监督和制约的问题，切实规范权力运行。

（五）积极探索适合省情实际的公共资源交易管理和运行模式。综合全国情况，还有两种模式可以改革探索：一是根据省级公共资源工作开展的需要，按照各行业设置交易中心内设机构，比如设置工程建设交易处、政府采购交易处、药品采购交易处、国有产权交易处、矿业权交易处等，撤销或者整合各行业主管部门分散的交易中心，省级公共资源交易中心的工作人员从各行业主管部门分散的交易中心整合优选或从社会招聘组成。二是根据省级公共资源工作开展的需要，按照交易项目流程设置中心内设机构，打破行业壁垒，比如设置交易项目受理处、交易项目组织处、交易项目评审处、交易项目现场监督处等，撤销或者整合各行业主管部门分散的交易中心，省级公共资源交易中心的工作人员从各行业主管部门分散的交易中心整合优选或从社会招聘。总之，平台整合不是简单的新瓶装老酒，而是要通过化学反应打造一个新的生态系统。

（六）积极探索优化整合建立统一的省级公共资源交易平台的设计。根据公共资源交易流程建成一套集公共资源交易项目受理、交易项目组织、交易项目评审、交易项目现场监督等功能的一体化，采用物理、技术、流程“三重隔离”，即交易场地的物理隔离、关键环节的技术隔离、交易行为流程隔离。在交易行为流程隔离方面，省级公共资源交易监督管理机构、各行业主管部门在公共资源交易双重备案的同时派监督人员全程监督，纪检监察机关通过受理投诉和行政电子监察等形式，对各类公共资源交易进行全程监察，确保交易行为的公正透明；在交易场地的物理隔离方面，交易中心交易区建立带安检系统的现代化开标室、评标室、专家抽取室、答疑室等，保证多场招投标活动同时进行而互不干扰；在关键环节的技术隔离方面，省级公共资源交易中心设计安装网上办公自动化系统、电子监察系统和评标区安检系统、通信屏蔽设备和音视频监控系统等。在公共资源交易活动进行时，评标室只有专家输入自己的指纹才能进入，并全程屏蔽，参与人员与外界零沟通；答疑室可与任意一个评标室进行变声对话，保证评标安全。

（七）进一步明确公共资源交易中心的定位，促进公共资源交易中心的统一。公共资源交易中心的功能就是服务，本身不具备监管职能，具有公益性、公共性、专有性。其公益性决定了中心非盈利特征；公正性决定了平台的兼容性特征，各行业都能适用，各类项目都能进场交易，避免多元主体重复建设；专有性决定了平台的集约型特征，通过政府主导建设的公共资源交易中心这一载体，实现相对集中管理，有效实施对公权力的制约和监督。因此，由政府主导建立统一的公共资源交易平台，有利于增大公共资源交易的透明度，增强公共资源交易的公正性，提升监管效率，提高公共资源交易的公信力，降低腐败风险，促进公共资源交易依法依规进行。