《政府采购法实施条例》对政府采购实务的影响

作者：中机国际招标公司副总经理 岳小川

《政府采购法实施条例》（简称《条例》）的颁布是政府采购领域的一件大事，对指导和规范政府采购活动具有重要意义。以下就《条例》对政府采购实务操作的影响进行分析，将实务操作中最为明显的变化分别介绍如下。

一、财政性资金涵盖的范围更宽

《条例》第二条规定，《政府采购法》第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。以财政性资金作为还款来源的借贷资金，视同财政性资金。国家机关、事业单位和团体组织的采购项目既使用财政性资金又使用非财政性资金的，使用财政性资金采购的部分，适用《政府采购法》及其条例；财政性资金与非财政性资金无法分割采购的，统一适用《政府采购法》及其条例。根据本条规定，政府采购业务范围会发生以下变化：

1．财政资金指纳入预算管理的资金

根据《条例》精神，财政性资金的范围包括预算内资金、预算外资金和纳入预算管理的其他资金。除了财政拨款外，国家机关、事业单位和团体组织根据国家赋予职能进行的收费且收费资金纳入预算管理的，也属于财政性资金，其采购属于政府采购。政府设立的公立医院、学校等事业单位根据物价部门批准的标准收取的学费、医疗费等事业收费均属此类，使用此类资金进行的采购属于政府采购范围，应纳入政府采购管理。

2．财政还款项目视同财政资金

由国家财政还款或财政担保还款的利用外国政府贷款项目，以及利用世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款项目的资金，属于财政资金，采购项目属于政府采购项目。我国每年使用外国政府贷款和国际金融组织贷款项目有40亿美元至50亿美元，其采购程序基本上依据相关国家政府或金融组织与中国政府签订的贷款协议及相关外国政府和金融组织的采购指南。《条例》出台后，这部分项目的采购既要符合贷款协议和采购指南的规定，也要符合《条例》的规定。当《条例》的规定与贷款协议和采购指南的规定不一致时，可以适用贷款协议和采购指南的规定。

在实际操作中，外国政府贷款和国际金融组织贷款项目的特殊规定主要体现在以下方面：

（１）世行和亚行招标项目招标文件出售到投标截止的时间：国际招标应不少于42天，国内招标应不少于28天；

（2）世行和亚行招标项目招标文件应使用世行和亚行的标准文本；

（3）世行和亚行招标项目投标人国籍应为其成员国，部分外国政府贷款项目投标人国籍应为贷款国或借款国；

（4）投标人不足三家时，只要招标文件编制和招标公告的发布符合规定，就应正常开标。采购人不能以投标人不足三家或实质性响应的投标人不足三家为理由不开标或废标；

（5）世行和亚行国际招标项目可给予借款国供应商一定幅度的优惠；

（6）其他规定。

以上规定与《政府采购法》及其条例的规定不一致，可以适用其规定。除此之外，政府采购的其他规定采购人都应当遵守。

3．包含部分财政性资金且不能分开使用的拼盘项目属于政府采购项目

包含部分财政性资金的拼盘项目，应将财政性资金与其他资金分开使用。财政性资金的采购应按照政府采购的规定进行；如果不能分开使用时，整个项目都应按照政府采购的规定进行采购。

二、政府采购服务的范围延伸到政府和社会资本合作项目

《条例》第二条第四款规定，政府采购法第二条所称服务，包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务。政府向社会公众提供公共服务，可以采用政府出资建设的方式，也可以采用政府不出资或少额补贴、利用社会资本建设的方式。利用社会资本建设的项目称为政府和社会资本合作项目（即PPP项目）。根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库［2014］215号），PPP项目服务采购是指政府选择社会资本合作者，与其达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同的过程，PPP项目实施机构（采购人）在项目实施过程中选择合作社会资本（供应商），应按照政府采购法律法规的规定进行。

社会资本合作者选择确定以后，后续的工程勘察、设计、施工、监理等以及重要的设备和材料的采购，符合《招标投标法》规定的必须招标范围的，应采用招标方式进行采购。通过招标方式选定的社会资本合作者依法能够自行承担工程勘察、设计、施工、监理等以及重要的设备和材料供应并且社会资本合作者具有相关资质或资格的，相关内容可以由其自行承担而不再招标。

三、政府采购工程应执行政府采购政策

《条例》第七条规定，政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用《政府采购法》及其实施条例。政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，应当执行政府采购政策。该条规定对政府采购实务会发生以下影响：

1．应严格区分政府采购工程及其有关的货物和服务

政府采购项目中，建筑物和构筑物的新建，已建成建筑物和构筑物的改建、扩建、装修、拆除和修缮等，都属于政府采购工程。与政府采购工程有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料。例如，建筑物和构筑物中使用的电梯、空调、建筑材料以及由施工单位制作且与工程成为一体的固定家具都属于与政府采购工程有关的货物。勘察、设计、监理、造价咨询、项目管理等服务都属于与政府采购工程有关的服务。

在工程项目中，建设内容还可能包括成品家具、电器设备、地毯、装饰摆设等货物的购置，以及工程竣工后的审计结算、物业管理、保洁、绿化等服务，这些内容均不属于与工程相关的货物和服务。

2．应根据政府采购工程中采购内容的属性正确适用法律法规

政府采购工程的工程施工以及与工程有关的货物、服务，采用招标方式采购的应适用《招标投标法》及其实施条例，招标过程由发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门按照国务院规定的职责分工实施监督，招标范围、招标方式以及可以不招标的内容由项目审批部门核准。以上工程、货物和服务依法不采用招标方式采购的，或者经项目审批部门核准可以不招标的，以及不属于与工程有关的货物和服务，适用《政府采购法》及其实施条例，采购过程由财政部门监督。

3．应根据招标投标法和政府采购法的规定选择适当的采购方式（见表1）

政府采购工程的施工，以及与工程有关的货物和服务，达到《招标投标法》规定的必须招标限额标准的，应采用公开招标方式采购；技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择的项目，以及经项目审批部门认定的采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大的项目，可以采用邀请招标方式采购。以上项目由于情况特殊经项目审批部门核准可以不招标的，或者符合《招标投标法》规定的可以不招标的情形的，或者没有达到必须招标限额标准的，应当采用竞争性谈判、竞争性磋商或单一来源采购方式进行采购。

不属于与工程有关的货物和服务，达到公开招标限额标准的应采用公开招标方式采购；没有达到公开招标限额标准且符合邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购及竞争性磋商采购方式的特定情形的，可以采用相应的非公开招标采购方式采购；没有达到公开招标限额标准且不符合邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购及竞争性磋商采购方式的特定情形的，应采用公开招标方式采购。达到公开招标限额标准且符合邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购及竞争性磋商采购方式的特定情形的，可以报经设区的市级政府财政部门以及经省级政府批准行使批准变更采购方式职权的县级政府财政部门批准后，采用相应的非公开招标采购方式采购。

4．招标文件及招标程序应体现政府采购政策

政府采购政策包括实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。政府采购工程的采购应当根据财政部门的具体要求体现相关政策。目前正在执行的政府采购政策包括优先采购节能清单产品和环保清单产品，对中小企业和监狱企业进行优惠，强制采购本国货物和服务等。

财政部与国家发改委共同颁发的《节能产品政府采购清单》涉及空调、变压器、照明产品、热水器、水暖材料等设备和材料；财政部与环保部共同颁发的《环境标志产品政府采购清单》涉及涂料、板材、家具、塑料门窗、塑料管材、水嘴、陶瓷洁具、太阳能热水系统、预拌混凝土等建筑材料。政府采购工程招标文件应载明对产品的节能环保要求、合格产品的条件和优先采购节能环保产品的评审标准。

根据《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库［2011］181号），政府采购工程采购不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇。对小型和微型企业产品，评审办法应规定给予6%?10%的价格扣除，用扣除后的价格参与评审。鼓励采购人允许获得政府采购工程合同的大型企业依法向中小企业分包。根据财政部《关于政府采购支持监狱企业发展有关问题的通知》（财库［2014］68号），在政府采购活动中，监狱企业视同小型、微型企业，享受预留份额、评审中价格扣除等政府采购促进中小企业发展的政府采购政策。

政府采购工程涉及的勘察设计、施工、监理和设备材料采购，必须由中国企业承担或采购中国货物。特殊项目需要外国设计单位进行方案设计或需要采购进口设备、使用进口建筑材料时，应事先获得财政部门批准。

四、信息公开的力度加大

《条例》加大了政府采购信息公开的力度，对信息公开的范围、内容和程序都做出了规定。

1．信息公开的范围加大、内容增多

《条例》第八条规定，政府采购项目信息应当在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。政府采购项目信息是指与政府采购活动相关的各类信息。《条例》要求采购人和采购代理机构除了按照《政府采购信息公告管理办法》（财政部19号令）规定，在指定媒体刊登公开招标公告、邀请招标资格预审公告、中标公告、成交结果及其更正事项等招标投标信息外，还应公布或公示政府采购预算金额、单一来源采购方式、政府采购合同、政府采购项目的采购标准以及政府向社会公众提供的公共服务项目的验收结果等内容。除了邀请招标外，其他采购方式进行资格预审的，采购人应当在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公开发布资格预审公告。中标公告和成交结果公告的内容，在财政部19号令原有内容的基础上增加了中标或成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求等内容。

以上信息都属于政府采购项目信息。政府采购项目信息中的政府采购预算金额和政府采购项目的采购标准应在招标文件、谈判文件、询价通知书中公开，其他信息都应当在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公开发布。

2．信息发布媒体的选择有变化

按照《政府采购信息公告管理办法》的规定，发布政府采购信息的媒体分为全国政府采购信息发布媒体和地区政府采购信息发布媒体两类。财政部负责指定全国政府采购信息发布媒体，省级（含计划单列市）财政部门负责指定本地区政府采购信息发布媒体。政府采购信息应当首先在财政部指定的政府采购信息发布媒体上公告，地方的政府采购信息可以同时在本地区政府采购信息发布媒体上公告。为此，《条例》对政府采购信息选择发布媒体有新的规定：

（1）政府采购项目信息发布媒体按照采购项目预算金额确定。采购项目预算金额达到财政部规定标准的，项目信息应当在全国政府采购信息发布媒体上发布；没有达到财政部规定标准的，可以在采购人所属省级财政部门指定的媒体上发布。财政部将另行制定应当在全国政府采购信息发布媒体上发布信息的采购项目预算金额标准。

（2）采用单一来源采购方式的采购项目信息和唯一供应商名称公示，应由采购人在其所属省级财政部门指定的媒体上发布。采购人属于中央预算单位的，应当在全国政府采购信息发布媒体上发布。

（3）确定中标或成交供应商后，采购人与供应商签订的政府采购合同，应由采购人在其所属省级财政部门指定的媒体上发布。采购人属于中央预算单位的，应当在全国政府采购信息发布媒体上发布。