《政府采购法实施条例》关于项目信息公开规定的立法意义及落实建议

作者：黄瑞，中国通用咨询投资有限公司总法律顾问，北京仲裁委员会仲裁员、争议评审员，中国国际经济贸易仲裁委员会仲裁员。

2014年12月31日经国务院常务会议通过的《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《条例》），于2015年3月1日开始施行。《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）明确规定公开透明、公平竞争、公正以及诚实信用是政府采购应当遵循的原则。《条例》的主要亮点之一，是加大了政府采购项目的全程信息公开的力度。本文拟在简要归纳《条例》关于政府采购项目信息公开规定的基础上，谈谈其立法意义和落实建议。

一、《条例》关于项目全程信息公开的规定要点

与《政府采购法》及相关规章制度相比，《条例》关于信息公开的规定可以归纳为以下五个要点：

首先，为公开透明反映项目整体采购情况，要求公开采购信息、采购预算、采购文件、详细的中标成交结果以及签署的采购合同。

公开透明是我国政府采购的基本原则之一，《条例》空前性地加大了政府采购项目全程信息公开力度，不仅规定在采购活动开始时发布采购信息和采购预算，还规定将招标文件、竞争性谈判文件、询价通知书随中标、成交结果同时公告 ，以及在政府采购合同签订之日起2个工作日内公开政府采购合同 。

对于中标结果，现行政府采购招标投标管理办法已规定要公告招标项目名称、中标供应商名单、评标委员会成员名单、招标采购单位的名称和电话 、中标金额和定标日期等 。而《条例》要求，采购人和采购代理机构的名称、地址和联系方式，项目名称和项目编号，中标或者成交供应商名称、地址和中标或者成交金额，主要中标或者成交标的的名称、规格型号、数量、单价、服务要求，评审专家名单等详细内容，均应作为中标、成交结果予以公告 。

其次，为保障供应商在信息公开基础上进行公平竞争，强化对供应商实行公平的无差别的信息公开和资格评审。

《条例》贯彻《政府采购法》的公开透明和公平竞争原则，规定公开对供应商的资格预审的信息 ；公开单一来源采购方式下唯一供应商的信息 ；禁止就同一采购项目向供应商提供有差别的项目信息，禁止采购需求的技术、服务等要求指向特定供应商或产品，禁止非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地，禁止对供应商采取不同的资格审查或者评审标准 。

此外，《条例》明确要求供应商应当具备法定条件并提供相关证明材料 ，包括参加政府采购活动前3年内在经营活动中没有重大违法记录的书面声明。在具体项目中，对于供应商是否存在其进行否定性声明的重大违法记录，采购人、采购代理机构、评审人员和供应商，可依法查询并应用财政部所发布的供应商、采购代理机构在三年内受到财政部门做出的行政处罚、应列入政府采购严重违法失信行为记录名单的信息 。

第三，为全社会参与监督、研究问题、改进质量提供案例信息，明确要求公开投诉处理决定。

《政府采购法》规定了供应商有权依法对采购文件、采购过程和中标、成交结果提出质疑和投诉的权利。此前，财政部也以部门规章要求财政部门应公告投诉处理结果 。《条例》以行政法规的高度，进一步将财政部关于投诉处理决定信息公开的要求纳入规定 。

《条例》由国务院制定颁布，从效力层级看，其效力高于部门规章、地方性法规和地方政府规章，所以，《条例》关于公开投诉处理决定的规定，将全面统一全国政府采购项目投诉案件处理决定的信息公开及其规范性，为促进全社会的参与监督、相关当事人和研究者的案例分析以及问题交流和质量改进，提供及时的案例信息。

第四，首次规定政府采购的公共服务项目的采购需求应征求公众意见，以及验收结果应向社会公开。

《条例》规定采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。同时，还细化了《政府采购法》关于验收的规定 ，要求采购人或者采购代理机构应当按照政府采购合同规定的技术、服务、安全标准组织对供应商履约情况进行验收，并出具验收书。验收书应当包括每一项技术、服务、安全标准的履约情况。其中，对于政府向社会公众提供的公共服务项目，规定验收时应当邀请服务对象参与并出具意见，验收结果应当向社会公告。

第五，要求将供应商和采购代理机构的不良行为记录纳入统一的信用信息平台，并明确信息公开媒体。

《条例》统一规定了信息公开的平台至少为省级以上财政部门指定的媒体，并明确要求各级人民政府财政部门和其他有关部门，加强对参加政府采购活动的供应商、采购代理机构的监督管理，对供应商、采购代理机构的不良行为进行记录，并纳入统一的信用信息平台 。

《条例》规定的其他有关部门，包括其他对可能参加政府采购活动的供应商和采购代理机构具有监督管理职能的部门；其中，最高人民法院明确规定，对失信被执行人进行失信惩戒，要求人民法院提供失信被执行人名单信息，供相关单位在政府采购、招标投标等方面，对失信被执行人予以信用惩戒。 换言之，如果市场主体被最高人民法院认定为失信被执行人，则因其失信不得再参与政府采购活动。

二、政府采购项目全程信息公开规定的立法意义

《条例》确立了政府采购项目全程信息完整公开的机制，对完善政府采购信用体系建设，促进政府采购市场的健康可持续发展，具有划时代的里程碑意义。

首先，《条例》作为行政法规，填补了政府采购信用体系建设中行政法规依据的空白。

2003年实施的《政府采购法》及财政部随后制定的一系列政府采购部门规章和规范性文件 ，初步建立了体系化的政府采购信息公开制度。但是，现阶段依然存在诸多违法违规问题 。2007年国务院提出，社会信用体系是市场经济体制中的重要制度安排。2014年，国务院明确社会信用体系是以法律、法规、标准和契约为依据，健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络，目的是提高全社会的诚信意识和信用水平 ，并对政府采购领域信用体系建设提出了明确要求 。

而完善政府采购信用体系建设的基础，则首先在于完善法律、法规、标准等依据。

《条例》的颁布和施行，在《政府采购法》和相关规章和地方性法规共同搭建的政府采购信用体系法规依据的基础上，填补了此前行政法规依据的空白，在对《政府采购法》进行了更为具体规定的同时，将以其较规章和地方性法规更高的法律效力层级，引领并加速完善政府采购法规制度体系 。

其次，《条例》完善了信用体系建设中具体业务的整体信息采集机制。

对于每一个政府采购项目，采购信息、采购预算、采购标准、采购文件、采购合同、验收结果及发生质疑投诉时的行政处理决定，能够全面完整地反映项目竞争和采购执行情况。政府采购活动当事人和相关人员的信用表现如何、是否存在违法失信情形，是否坚持诚实守信，可从当事人和相关人员在一个个具体的政府采购项目中行为轨迹和记载予以体现。《条例》能够作为法定义务要求相关当事人进行项目全程的信息公开，反映了政府要从基础单元扎扎实实地构建完善全社会政府采购信用体系的决心和力度。

第三，《条例》要求全部项目依法公开信息，助推提高全国政府采购市场效率和监管效率。

建立公开透明的项目完整信息公开机制，可促进采购人、代理机构、供应商、评审专家以及其他相关主体在信息公开的预期下，进行主动自我约束，依法开展采购活动，进而逐步形成当事人主动依法参与采购为主、主管部门监督检查为辅的格局，促使政府采购活动回归到经济性及专业性的价值竞争。

《条例》关于详细的供应商中标、成交结果公开的规定，将有助于政府采购供应商信息库的完善，有助于采购人了解掌握具体品目采购标的在大样本数据形成的区间市场单价，有助于采购人或有关部门分析掌握不同品目的价格波动规律，有助于推动进一步提高政府采购预算编制和项目管理水平。《条例》关于公开采购文件和采购合同的要求，有助于政府采购参与主体广泛地学习研究、比较分析不同采购需求、标的、商务技术条件等，提供给采购人、代理机构、供应商及相关人员高效率的研究提升机会。同时，项目全程信息的完整公开，也为财政部门监管工作及其他包括审计、监察等相关政府行政监督部门的工作，提供了全面和长期的有利监管基础，从而促进当事人开展政府采购活动时，能够自觉地尽职尽责和谨慎勤勉。

三、关于政府采购项目信息公开规定的落实建议

为了促进公开透明、公平竞争、保障监管、提高效率，逐步在信息公开的基础上形成完整的政府采购信用体系，助推政府采购市场健康可持续发展，建议在执行《条例》过程中，注意以下三个问题：

第一，明确政府采购信息公开的多元目标和具体应用目的，进一步修改完善相关规章和地方性法规。

为了推动市场在资源配置中发挥决定性的作用，《条例》规定政府采购项目全程信息公开，在具体落实操作中，可能存在为了实现公开透明、公平竞争以及提高监管效率和采购水平的多个相关、但不完全相同的综合性多元目标，在实践中也必然存在落实过程中因不同应用目的而表现出操作侧重上的差异。

建议着眼于推动全国政府采购市场公平、有序、高效、可持续发展的高度，明确政府采购信息公开的目标既包括促进在采购人、采购代理机构、供应商等相关当事人之间，以公开透明、公平竞争为手段形成高效有序的格局，也包括通过一个个具体项目全程的信息公开和积累，形成便于加强对项目纵向和横向的监管和分析研究基础，从而使采购人、采购代理机构、供应商、评审专家、财政部门和其他相关行政监督部门以及相关人员，均可以基于各自的工作目的便于应用。同时，建议综合考虑政府采购信息公开的多元目标和具体应用目的，确定实施路径的操作细节，在修订、填补和制定配套法规和政策性文件时，进行相应的具体的规范和要求。

第二，配套多元目标和具体应用目的，构建和完善政府采购信息公开平台、电子交易平台和信用信息平台等相关电子化网络平台的相关标准和规范、架构设计及信息筛选交互功能。

实践中，政府采购的信息发布、项目交易、监管等各个相关环节，在地域、主体、项目上进行着不同程度的电子化、网络化的不同尝试。《条例》除了对信息公开媒体和信用平台记录提出了要求，同时，也明确规定国家实行统一的政府采购电子交易平台建设标准，推动利用信息网络进行电子化政府采购活动 。

为避免重复建设和资源浪费，尽快实现项目信息公开、构建完善的政府采购信用体系、保障监管提高效率等多元目标，建议对上述相关的电子平台网络建设的技术标准、顶层架构设计、信息筛选和交互、平台建设的可兼容性、信息公开表述规范等各方面工作，进行统一的考虑和要求，同时，对信息公开的技术规范和标准化要求，例如项目名称、信息、年份、单位等字段或关键字的选择和表述顺序，或者同类事项的规范化统一表述等，以便进行基础信息的电子化拆分检索、筛选、汇总和分析。

第三，加强政府采购项目关于信息公开的行政监督，促进当事人、社会机构及其他相关部门对采购程序合规性及合同执行情况的联动监督。

要实行全国各地和各类政府采购项目的全程信息公开，需要一段过程和配套实施条件，包括软硬件平台的更新升级建设、各个参与主体的程序再造和人工投入，以及行政监管力量的加强。为了有效地促进《条例》规定的尽快全面实施，各级财政部门应加强关于信息公开的行政监督，不论是在处理投诉案件时依职权全面审查采购程序的合法性，还是开展对集中采购机构的考核和社会代理机构的专项检查过程中。同时，在各个政府采购项目全程信息公开的基础上，可以有效地借助采购人、采购代理机构、供应商、评审人员等相关当事人以及其他社会力量的相互关注和监督，或是审计等其他相关行政部门对政府采购项目的采购程序合规性及公开信息的采购合同的执行情况，进行联动监督。

需要注意的是，对信息公开进行行政监督不是目的，而是手段和过程。随着《条例》的施行，虽然财政部门的行政监督压力在近几年内可能明显增加。但加强监管的目的在于，促进采购人、采购代理机构和供应商等当事人在被动监管的风险不断增加过程中，改变项目管理思路，充分重视并预测风险，主动自我约束，从而逐步形成以各个当事人主动自律为主要格局的政府采购氛围和环境。换言之，通过丰富对不同主体信用情况的记录，以失信惩戒为主要应用手段，保障守信主体获得更多的市场机会，促使政府采购市场形成内生化的健康可持续发展格局。