采购招标标准化建设的实践和探讨

作者：中国海洋石油总公司  翟建勇

一、引言

标准化是指在经济、技术、科学和管理等社会实践中，对重复性的事物和概念，通过制订、发布和实施标准达到统一，以获得最佳秩序和社会效益。采购招标的标准化建设就是要在采购招标活动中制订统一的程序规范、行为规范和文本规范标准，建立各个环节相互制约、相互协调的运行机制，保证采购活动的秩序和效率。

近年来，随着采购招标工作的不断推进和发展，国家相关法律法规、地方配套的行政规章及企业的制度建设也在不断健全和完善，尤其是《招标投标法实施条例》的颁布进一步推进了招投标相关法律法规的规范化和制度化。这标志着招标采购制度的改革重心更多地转向了程序控制和行为规范层面，从有法可依转向有法必依，从是否适用招标采购程序转向采购需求是否科学、采购程序是否完备、采购行为是否规范、采购过程是否透明、采购结果是否合理等方面。可以说，我国采购招标改革已经逐步转入规范化、标准化并行推进的阶段。在现有法制化的基础上，标准化建设能够促进采购招标工作的科学化、精细化管理，并进一步发挥引导招标采购电子化、信息化和网络化建设的作用。

二、标准化建设的重要意义

采购招标的标准化建设是基于现阶段我国招标采购制度发展现状、主要特点和主要任务而提出的一种发展思路，体现了改革重心转变的必然要求。纵观发达国家招标采购制度的发展，大多经历了法制化，进而推进规范化、标准化的过程。在这个过程中，法制化为规范化、标准化提供了前提和基础，而规范化、标准化则更好地促进了法律制度宗旨和目标的实现，并进一步完善了法律制度。采购招标的标准化管理应当做到注重细节、立足专业、科学量化，实现从标书编制、信息发布到整个招标项目的收、发、评、定等全过程程序的优化、采购行为的规范化、采购招标实务操作的专业化。因此，加强采购招标标准化建设对于招标采购制度改革的深化和发展具有重要的前瞻意义和现实影响。

（一）标准化建设有助于知识积累和传递

采购招标的标准化建设就是针对采购招标实践中存在的问题，在积累总结实践经验和做法的基础上，通过制度的形式将个人的、局部的、小范围的经验转化为整个招标采购工作的规范，形成固定的、可反复使用的规则和标准。第一，标准化建设有利于将采购知识从经验丰富的专家传递给普通采购人员。制定标准的专家都有着丰富的理论和实践经验，他们将自身的知识和经验的精华都融入所制定的文件标准、程序标准和行为标准等规范文件中。当一名普通的采购人员需要实施采购时，他可以通过学习和掌握这些制定完备的标准而节省大量的时间和精力，而且还能避免出现不必要的失误。第二，标准化建设能在新老员工之间实现知识传递，保证采购工作的连续性。在实际的招标采购实践过程中，采购人员经常有所变动，这会对采购工作的连续性和资源的流失带来严重的影响。新入行的采购人员对于采购工作往往一无所知，即使新来的采购人员之前有过采购经验，也可能会因为公司间或部门间采购模式的不同而无法及时有效地开展工作。采购招标标准化的实施恰好能使新来的采购人员在最短的时间内学会招标采购流程及操作办法，从而实现采购招标工作的无缝对接。

（二）标准化建设有利于采购效率和效益的优化

效率和效益一直是采购工作最核心的议题之一，采购实践中的大部分问题都专注于如何在最短的时间内采购完成最物有所值的货物、工程和服务。采购成本是采购单位为实现采购目的所付出的成本，采购成本最小化是所有采购活动追求的一个重要目标。而标准化建设正是优化采购效率、降低采购成本的重要途径。首先在采购程序上，通过采购招标的标准化建设将采购工作的步骤和程序进行格式化，确定其基本流程，使得每个工作环节无缝对接，工作流程清晰通达，减少工作上的方向盲目和过程拖沓，可以大大提高工作效率。其次，文本资料标准和技术标准的建设，避免了许多无谓的重复性工作，同时在信息交流、档案管理、监督管控等方面给采购人、招标代理机构、监管机构、供应商等招标采购当事人带来了极大的便利，招标采购工作也因之更加常态化和具象化。此外，标准化建设还为集中采购奠定了一定基础。集中采购作为降低采购成本的一个重要手段，其基础恰恰依赖于采购需求、技术要求等方面的标准化建设。没有统一的标准，则无法实现集中。只有各方面的标准统一，才能实现合理的集中采购，进而整合资源配置，实现规模效益。

（三）标准化建设有利于规范采购活动、降低采购风险

招标采购实施标准化是为了进一步规范招标采购行为。自《招标投标法实施条例》2012年2月1日正式实施以来，招标采购工作规范化已经取得了长足的进步，但是仍有许多妨碍招标采购工作的地方性法规未得到及时清理。许多地方性法规仍存在与上位法不符、擅自设置准入门槛、增加审批环节、干涉当事人自主权和对外地企业或机构实行差别待遇等问题。因此，在当前形势下，招标采购标准化建设工作就显得特别重要。在标准化建设中，清理违背上位法的地方性法规或条款，有序编辑分类招标采购相关的法律和程序，有利于招标采购当事人阅读和理解，提高了透明度便于监督和约束，防止招标采购当事人作出不正当的行为或决定，从而确保在程序和制度层面各方权利的公平实现。另一方面，通过采购招标标准化，可以对重点环节和重点行为进行事前控制，对重大错误和重大偏移进行事后补救，从而降低错误发生的几率和危害程度，帮助招标采购当事人有效规避风险。

三、推进采购招标标准化建设的具体措施

采购招标的标准化建设是一项复杂的系统工程，涉及招标采购的方方面面，对整个招标采购活动有着重要影响，所以要坚持系统建设、统筹推进的路径，努力做好标准化建设的各项工作。

（一）进一步完善相关法律制度和采购标准类规范性文件

首先，全国范围内招投标相关法律法规的规范化、标准化是招标采购标准化建设的基石。国家发展和改革委近期大力开展的地方性招投标相关法规清理工作，正是招标采购标准化建设的重要一步。法规清理工作以《招标投标法》、《招标投标法实施条例》这两部法律为准绳，重点清理存在与上位法不符、地方保护主义倾向、擅自设置准入门槛等问题的地方性法规，努力建设全国统一的招标投标法律制度规范。同时，还要努力做好《招标投标法》与《政府采购法》的衔接工作，理清二者的法律适用范围、监管机构职责分工等问题，力推《政府采购法实施条例》尽快出台。

其次，要完善招标采购标准类规范性文件体系。这些规范性文件是指法律范畴以外的由政府部门或其它团体组织制定的非立法性文件，包括国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等，比如ZBBZH/GX《SDH光缆系统工程采购设备技术规范》、SB/T 10664-2012《采购经理岗位要求》、Q/CNPC 49-2001《石油工业物资采购合同管理规定》等。完善这些招标采购标准类规范性文件有利于规范采购人与供应商之间采购活动的验收、质量控制，并通过对采购人员任职条件、岗位要求等进行规定，保证采购活动的质量。

（二）大力推进由采购品目规范、文本规范、程序规范和行为规范组成的标准化体系建设

在采购招标的实践层面，采购招标的标准化涉及控制、审批、操作、评价、质疑处理等多个环节，还包括采购品目、采购文件、采购程序、采购行为等多种要素。因此，采购招标的标准化建设是一个涵盖各个方面的体系建设，要求采购品目、采购文本、采购程序和采购行为这四者的标准化建设同时推进并协同配合，只有这样，才能发挥标准化建设的最大积极作用。

采购品目规范的标准化，就是根据采购范围，对采购对象的类别、内容、代码及编排形式等实施标准化。精确通用的品目编码是整合物资需求、实施标准化采购的基本要素，因此要全面梳理整合已有的编码系统，对于新增编码的名称、描述、技术参数等信息进行甄别，切实提高物资品目管理的标准化程度。要围绕供应商准入、使用、考核等重点控制环节，对供应商产品目录管理进行持续优化改进。

采购文件和招标文件是采购工作的信息载体，是采购人明确需求的基准，供应商投标活动的指南，是评标专家评审打分的参照系，也是供应商质疑投诉的依据。文件规范的标准化建设要注重各种文件、通告、告示、回执等格式是否统一、措词是否严谨以及内容是否合法。文件的格式要统一，对格式的更改要审核把关；文件内的措词要明确易懂，杜绝模棱两可、意思含糊，避免产生歧义；文件内容必须符合相关法律法规，避免违规操作。

采购程序是确保招标采购工作依法有序、科学严谨的基础。程序规范标准化建设要科学精细地规定预算管理、计划管理、采购方式、质疑投诉、合同签订、履约签收等程序，明确各环节的时间限制和一般流程。为了整体程序和流程发挥最佳功能，必须协调各方面相关因素，在预算审核、计划审批、过程监管和合同确认等方面实施节点控制。

行为规范是标准化体系建设的内容，它要求明确招标采购相关当事人的职责、权限、行为准则等，并将这些因素实施标准化。招标采购行为直接影响采购活动是否合法、高效，是采购活动成败的关键所在。因此，采购招标标准化建设要针对采购人、招标代理机构工作人员、评审专家、供应商、监督管理人员的不同特点，详细明确责任与权利的界限，并制定相应的处罚规定，以确保招标采购活动合法、合规、客观和高效。

（三）加强采购招标绩效评价标准体系建设

探索运用科学、规范的绩效评估方法，确定可量化、可操作的评价标准指标体系和管理方式，研究建立采购招标的绩效评价机制。在进行事后绩效评价时，不仅要确保招标采购活动的合法性、合规性，还要注重对采购需求合理性和采购最终效用的评估。建立完善招标采购绩效评价机制，将促使采购当事人在整个采购周期中都持续关注“最大程度实现物有所值”这一衡量标准，同时避免因为采购需求标准缺失，而导致整个采购活动失控，最终出现“天价采购”等现象。

四、中国海油采购招标标准化的实践

中国海油自2009年建立“风险管控与效率效益相统一”的采办管理体系以来，一直走采购招标的制度化、标准化、信息化和专业化的道路，尤其在制度化和标准化方面有着丰富的实践，从管理制度、管理流程、招标工作、数据、合同模板等方面的标准化打好基础，逐步建立起适应中国海油采办管理的标准化模式。

（一）逐步改革采办管理体制机制，完善采办管理制度。

中国海油紧密跟踪国家宏观形势和最新法律法规的变化，逐步改革采办管理体制机制，适时更新采办管理制度，通过采办制度的升级加强采办管理的计划性，完成由逐单审批的模式向一揽子计划审批模式的转变，大大提升了采办效率和管理水平，且更新采办审批制度以优化管理流程并简政放权，有效提升了采办管理的柔性水平。

（二）大力推进采购招标的标准化建设

近几年，中国海油按照国际招标规范先后编制和发布了三批38大类设备招标文件的技术标准，实现了招标文件的标准化。以国家相关法律法规和公司招标管理规定为依据，编制了《招标工作标准化操作指南》和《集中采办工作实用操作手册》，实现招标和集中采办工作流程标准化，创建了具有海油特色的一套完整的招标工作全过程标准化操作模式。在集团层面建立了13大类35个合同标准模板，网上发布，统一执行。以推进招标文件及采办工作程序标准化为核心，加强采办标准化建设，实现招标采办标准化；通过清理优化，建立标准化的主数据及合同模板。

通过招标文件标准化模板的应用提升招标文件的质量，避免因招标文件编制缺陷导致的质疑、流标风险，中国海油采办部组织有经验的技术专家编制标准化招标文件，先后编制和发布了《机电产品技术招标文件编制指南》等38大类设备招标文件的技术标准，建立了油套管、透平机、钢材等战略物资的标准标书，范围基本涵盖了上、中、下游招标机电产品，解决了相同产品因项目组不同而出现的技术描述差异的问题，有效控制了风险；同时，减少了重复工作，便于专家对标书进行审查，有效地提高了招标质量和工作效率。

（三）加强采购招标的考核和评价机制建设

2013年，中国海油启动了对全集团范围二级单位的采办工作考核，共同建立了中国海油的采办工作考核机制，营造出了“比学赶帮超”的竞争氛围，有利于各单位之间取长补短、共同提高，有利于促进采办管理水平的均衡发展和整体提升。

五、结论和建议

在目前经济转型的大背景下，采购招标的标准化建设工作是一项亟待推进发展的事业。随着我国招标采购相关法律法规的不断完善，制度改革已经向内涵式改革发展，要求对采购招标活动进行更加科学化、精细化的管理。采购招标的标准化建设正是妥善解决这一改革要求的重要途径，它能够优化采购效率和效益，总结积累和传递采购经验，并且能规范招标采购活动行为，防止舞弊行为，有利于风险管控长效机制的运行。当然，采购招标的标准化建设是一项复杂的系统性工程，涉及面非常广，需要采购招标相关的各方力量多管齐下、共同协调推进。最后，笔者提出以下三点建议：

1.充分发挥行业协会、学会等民间机构的桥梁和平台作用，牵头开展采购招标以及石油石化、能源等相关行业的标准化文件的归纳、总结和分享，逐步实现从标准化经验的推广到标准化理念普及的跨越。

2.充分鼓励和发挥企业的市场主体作用，总结企业在标准化实践探索中的经验和教训，完善企业规章制度和标准，逐步改革和升级企业采购招标管理的体制机制。

3.企业标准化建设的成果既需要企业制度化建设的基础，更需要通过信息化的实践来巩固和推广，也需要专业化的助力来提升，建议标准化建设应协同制度化、信息化和专业化的合力，这样才能更好的实现管理目标。

参考文献：

1. 薄传华. 我国石油石化企业物资采购工作中存在的问题与对策. 经济问题. 2003(5).

2. 高瑞鑫、吕勇. 政府采购标准化要素与路径研究. 中国政府采购. 2013(3).