公共资源交易监管的理论与实践思考

    作者：昆明市公共资源交易监督管理办公室主任 张洪安

公共资源交易市场建设和监督管理是市场经济发展和政府职能发挥的必然要求。本文所提公共资源特指社会主义市场经济体制下，政府为发挥向社会公众提供公共产品、公共服务、维护公共利益的基本职能，由政府掌控或主导，并能够通过市场机制调节和配置的具有竞争性的公共资源。这些资源的交易市场与普通的商品市场相比，除具备一般商品市场的特征外，还有其自身的特点。这些公共资源项目的交易，由于是政府直接或间接出资，涉及到社会公众的利益，具有法律强制性，依据国家相关法律的规定必然要公开招标确定，理所当然地政府必须严加监管，必然也伴随着监督管制和反管制的长期博弈。在这场博弈中，政府如何有效地监管，就成为了考量政府对这一领域治理能力的标准。

一、公共资源交易监督管理方式的比较

当前，伴随着公共资源交易市场的发育过程，政府对市场的监督管理出现了两种方式，一种是以行业主管部门为主的集管理、服务、监督为一体的监管方式，一种是成立综合监管机构，实行综合监管的方式。对这两种方式运行情况比较如下。第一种方式是以市场发育的第一阶段相适应，优点是有2000年颁布的《招投标法》和2003年颁的《政府采购法》为支撑，明确了发展改革部门负责这一领域的综合协调，相应的行业主管部门负责本系统内所属的交易市场的建设及监管，对市场的建设和监管确实发挥了不小的作用。但随着市场发育由分散走向整合，实行集中交易，并走向电子化交易的时代，这一监管模式的弊端也暴露出来，饱受质疑和诟病，有学者甚至提出已经掉进监管陷井。

质疑之一：市场和政府的边界不清，政府越位、缺位现象突出。本来市场是无边界的，不受行政辖区和行政管理的边界限制和约束，它要求天生的公平，包括法律、制度、规则、参与机会、交易过程和交易结果公平。但我们形成的市场体系是以条条为主，还加上了块块（行政区域）的限制和行政权力的介入，有条条的部门利益、块块的地方利益、权力的个人利益交织。市场竞争不规范、竞争不充分、甚至扭曲，形成各种潜规则，就很难保障公平的实现。

质疑之二：市场被人为地割裂，增加了交易成本和行政监督成本。由于是以条条和块块建立的市场，资源分散没有整合，造成在交易场地建设、必要的人员及交易必须具备的设施建设上重复投资，机构人员无限膨胀；多个监管机构的设立，从机构编制、人员经费、制定监管规则及实施交易前、交易中、交易后的各部门之间行政付出的时间效率、监管成本都是一笔无法估算的。

质疑之三：部门利益作祟，政出多门，权力膨胀。虽然招标投标法和政府采购法的颁布有了大的原则和方向，但是缺乏实施的细则，各部门在制定部门规章中没有摆脱部门权力和利益的樊篱，或明或暗的固化了本部门本行业的权力和利益。

质疑之四：权力介入，操纵交易，导致腐败易发多发。由于集管理、服务、监督一体，为权力介入操纵交易预留了空间，使违规违法行为有机可乘。从项目进入的招标代理机构、潜在的投标企业、甚至参与项目招标评审的专家、交易中心的服务人员、监管部门及个人都会有可能从中获取非法利益的“好处”。被查处的国内腐败案件中，领导干部插手交易从中获利的案子比比皆是。

质疑之五：多头管理，“九龙治水”，各自为阵，降低行政效能。由于是以条条和块块为主建立的碎片化的市场，监督也是行业行政主管部门同体，形成管办不分，行业主管部门既是运动员又是裁判员，另外项目又分属各行政主管部门，虽然有国家招标投标大法，但是各行业主管部门又形成了部门的规章，这此规章都或明或暗的强化了部门的权力，社会上形象的称之为“手伸得过长”，有利益的什么都想管，没有利益的又什么都不管，在部门之间相互推诿，效能低下。

质疑之六：潜规则盛行，市场诚信缺失。由于各部门都制定行业交易规则，设置不合理“门坎”或条件，为某些利益关系人量身定做，导致潜在投标人为了获得项目投其所好，通过不正当的利益输送，采用不规则竞争，致使这一领域诚信体系缺失。

质疑之七：不遵循经济发展规律，盲目决策的面子工程、政绩工程一路绿灯。由于这一方式是以行政为主，在立项审批、环保、规划等方面一味的迎合某些决策部门和主要领导的“口味”，“一路叫好”，项目就交由党委联系常委或政府分管领导为指挥长的领导小组或行业行政主管部门为主体的没有法律地位但行政权力又无限大的项目指挥部，在征地拆迁、项目规划设计、招标、施工、决算、验收等环节，所有环节的决策、执行、服务和监督均由行政主管部门在执行，往往以“重点工程”、“一把手项目”、“重点招商引资项目”为借口，一路“绿灯”， 在监督环节中，睁只眼闭只眼，使监督流于形式。

综合监管是在整合的过程中地方政府探索实践的产物，适应了对集中交易的监管要求，各省、市成立了公共资源交易监管局或监管办履行交易环节中的集中监管，对治理分散交易中的乱象发挥了积极的作用，在实践中起到了较好效果，受到市场各方主体的认可，得到各地政府的充分肯定，形成主流趋势。这一体制的困惑是虽然在2013年2月国务院颁布的《招投标实施条例》第四条第一款中为地方集中监管机构的成立提供了制度依据，但两个大法都没有进行调整，因此综合监管机构只能通过地方政府规范性文件作为支撑，履行管理职责，存在着一定的法律风险。另外，在机构性质、人员编制上也受到限制。

二、深化公共资源交易领域改革的思考

公共资源交易市场体系已经建立，走向电子化交易成为必然趋势，综合监管的优势已经显现。深化这一领域的改革，可从以下几方面入手。

1.完善法律制度

国务院已明确提出围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题，遵循简政放权、依法监管、公正透明、权责一致、社会共治的原则，建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的现代市场体系和监管体系。虽然没有直接提出公共资源交易市场，但是这一市场是已经发育并逐步完善的专业市场，与金融市场、证券市场、保险市场等同等重要，必须整合分散的监管资源，建立独立的综合监管机构，实现监管机制的创新，实践倒逼和呼唤着整合《招标投标法》和《政府采购法》，尽快制定出台《公共资源交易法》。

2.政府简政放权

充分发挥市场在资源配置中的决定作用，把该放的权放开放到位，按照法不禁止的，市场主体即可为，法未授权的，政府部门不能做。通过制定市场准入制度的负面清单和权力运行清单，大力减少行政审批，禁止变相审批，打破地区封锁和行业垄断，废除防碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法。

3.强化市场行为监管

整合优化执法资源，建立综合监管机构，解决多头监管、重复执法，提高监管效能。通过制定科学的监督制度和有效的监督手段，构成监督系统，该系统包括公平的市场秩序，规范的道德环境，优质的服务规则，保障各类市场主体权力平等、机会平等、规则平等，实现这一领域的公开、公平和公正。

4.夯实监管的信用

运用电子化交易系统实现全国信用信息互联互通，在公共服务平台和监督管理平台上公开政府监管权力、程序、结果和市场主体的基本信用信息，保障社会公众的知情权、参与权、监督权。营造诚实、自律、守信、互信的社会信用环境，促进各类市场主体和政府部门守合同、重信用。

5.健全社会监督机制

充分发挥社会力量在市场监管中的作用，规范行业组织的自律，健全行业领域的自律规范、自律公约和职业道德准则，发挥行业组织的自律作用、舆论和社会公众的监督作用，实现社会共治。