发挥好招投标公共资源交易平台作用 探索综合监管与行业监管相结合的新路子

作者：青海省招标投标监督管理局副局长 胡九华

我认为，“当前要结合国家关于整合建立公共资源交易平台的有利契机，认真研究探索招投标公共资源交易综合监管与行业监管相结合的新路子，是进一步推动招投标公共资源交易改革深入的重要举措”，青海省招标投标监督管理局副局长胡九华深有感触地对本刊记者说。

理顺体制，解决好“九龙治水，行业垄断，部门分割”

现行的招标投标公共资源交易监管体制是九龙治水，分散管理，体内循环，职能交叉，这种各自为政、多头管理的格局造成许多工程建设项目的法人，与主管部门、监督部门同属一个部门，即是招标活动的实施人，又是政策制定者，还是监督管理者，集运动场、运动员、裁判员为一体，这样的管理体制最容易滋生暗箱操作和腐败行为的发生，这种弊端在一些行业更为突出，一些领导干部倒在招标投标上，除了个人问题，但更多的是制度问题、体制问题，也就是说公共资源分配存在着权力操作的巨大空间和权力寻租的巨大空间，缺乏一种有效的权力监督机制。显然，招投标公共资源交易不能由行业主管部门自我封闭运行和自行决策，只有将其行政监督职能与其交易职能分离，这样才能彻底铲除因体制弊端而产生腐败的土壤。

双管齐下，建立制衡机制，发挥好招投标公共资源综合监管与行业监管各自的作用

建立公共资源交易综合监管是市场经济体制改革发展的必然趋势，是解决行业部门既当裁判员又当运动员、“各吹各号、各唱各调”、打破行业垄断和各自为政问题的有效途径。按照党的十八届三中全会关于全面深化改革的精神，建立公共资源交易权力制衡机制，改变行业部门的同体监督就必须纳入第三方监管，即综合监管，由各地公共资源交易监督管理机构或者各地公共资源交易监督管理领导小组办公室等负责实施。

综合监管对行业监管有监督、有制约、有制衡的作用。现在很多违法违规违纪问题都出在同体监督、自由裁量权过大造成的。建立综合监管是权力制衡机制的重要组成部分。设立综合监管并不是去代替行业监管，也并不是否定现在的行业监管，而是在行业监管的基础之上加强权力制衡机制。正确处理综合监管与行业监管的关系，一是综合监管主要是从宏观上解决监管空白和交易环节缺位，交易规则和交易流程不统一的问题；二是综合监管是以公共资源交易平台（中心）为载体、为手段，对各类进场交易项目进行综合监管，对进场交易项目的条件和交易过程的合法性进行监管侧重于交易过程事中的监管，是种横向监管；三是行业监管按照现行的招标投标职责分工意见，侧重于本行业政策和技术规范以及本行业交易活动的事前和事中监管，是种纵向监管。两者监管是相互监督、相互制约有机结合的关系。比方说，就像现在全国各地的安全生产监督管理局与各行业安全监管的关系一样，各地安全生产监督管理局是综合监管，各行业的交通安全、水利安全、建筑安全是种行业监管，各地安全生产监督管理局对分散在各行业的安全生产有综合监管职能，是种相互制约的监管关系。

依托平台，正确处理好招投标公共资源交易综合监管与行业监管之间的关系

综合监管部门的综合监管与公共资源交易平台操作服务相分开，不能一体。有的行业主管部门既管资金又管项目还管交易，这是同体监督，作为综合监管部门，既自身没有项目，也没有资金，没有利益驱使，对其公共资源交易完全是监督管理。公共资源交易平台（中心）需要分散在各个行业的交易平台（中心）都进入，对各个行业怎么制衡，综合监管部门把公共资源交易平台作为一个抓手，如果行业部门违规，综合监管就要发挥作用，把这个平台（中心）作为一个基础，作为一个工具，如果没有这个平台（中心），综合监管对行业部门也制约不了，那就形同虚设。

 因地制宜，妥善整合好分散的招投标公共资源交易平台。

国家发展改革委拟定的《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案》（征求意见稿），紧密结合当前全国公共资源交易市场的实际，对整合建立统一规范的公共资源交易平台（中心）提出了切实可行的方案和措施，具有较强的指导性和可操作性，对充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建统一开放、竞争有序的公共资源交易市场具有十分重要的意义。

公共资源交易平台的整合，由于公共资源整合工作涉及各行业行政主管部门职能的重新划分与调整，难免出现各种各样的问题，尤其是在各行业主管部门与公共资源交易中心的关系处理上容易产生工作衔接问题，各地也采取了不同的运行方式，各具特色。在对公共资源交易管理模式上主要可以总结归纳为两种模式：第一种是“物理整合”。所谓“物理整合”，就是公共资源交易中心仅仅是一个交易工作平台，即为公共资源交易活动提供交易服务场所，犹如体育运动比赛场馆或者演戏的大剧院，由其负责提供完善的比赛或者演戏等服务设施。各有关行业主管部门对其管理的公共资源交易事项和操办机构在原有职能不变、人员隶属关系、人财物保持不变等基础上，将其所属的房建工程、市政工程、政府采购、药品采购、国有产权交易、矿业权交易等交易项目整体进驻统一的交易中心。青海省在管理模式上实行的是“5+1模式”：即5个交易中心即省建设工程交易中心、省政府采购中心、省药品采购中心、省产权交易中心、省矿业权交易中心统一进驻1个省级公共资源交易中心进行交易，并在公共资源交易中心设置有关行业行政监督业务窗口，进行现场监督和交易备案。这种模式，优点是公共资源交易项目统一进场，对交易场所进行了有效整合，缺点是虽然实现了空间的物理位移，但没有从各行业内部管理上进行有机整合，仅是简单的“物理整合”，依然存在各行业分散管理、各自为政、监督缺位的问题。第二种是“化学整合”。所谓”化学整合“是将原本隶属于各行业主管部门分散的各类交易中心，彻底并入统一综合的公共资源交易中心，并将原各类比如建设工程交易中心、政府采购中心、药品采购中心、国有产权交易中心、矿业权交易中心等整体划转进入统一的交易中心，即人、财、物等全部整合在一起，并按照公共资源交易“行业模式”或“流程模式”设置公共资源交易中心的内设机构。优点是：各类分散的交易中心整合较为彻底，公共资源交易项目全部统一进场交易，形成“一委一局（办）一中心”格局。缺点是依然是由各行业主管部门进行行业监管。

综上所述，对已经建立的公共资源交易平台（中心）的就必须加强综合监管，充分发挥综合监管的作用。同时，公共资源交易平台的建立，要按照统一进场交易、统一信息发布、统一交易规则、统一抽取评标专家、统一监督管理的“五统一”目标进行。对公共资源交易场所的要求，应当实现“三重隔离”：即一是交易场所的物理隔离，开标和评标场所彻底分开，保障多场公共资源交易活动同时进行而且又不受干扰；二是交易关键环节的技术隔离，开标、评标全过程安装音频、视频实时监控，投标答疑变声对话；三是交易监督行为流程隔离，对公共资源进场交易的各类项目全部实现公共资源交易监管部门综合监管、行业主管部门行业监督、纪检监察部门行政监察。不断从公共资源交易体制、交易机制和招标投标公共资源交易操作环节等遏制公共资源交易腐败行为和各种不正之风的发生。