公共资源交易平台建设须由政府主导

作者：四川省公共资源交易服务中心副主任 刘谦详

公共资源交易平台建设是一个有争议性的课题。是“政府主导”整合建立统一规范的交易平台？还是“引导市场主体参与交易平台建设运营”？有人主张“政府应掌舵而不是划桨”，认为公共资源交易的组织工作应该由“官办”转向“民办”，让民营经济组织参与公共资源交易服务的供给。而笔者主张公共资源交易平台建设应充分发挥政府的主导作用，其理由如下：

一、统一规范的交易平台构建目标需要发挥政府主导作用，应由政府主导建设、整合运行，不适宜放开平台建设主体。

整合建立统一规范的公共资源交易平台，是中央治工办对公共资源交易市场存在的诸多问题和改革方向进行了深入调查研究之后，针对公共资源交易领域存在的“管办不分”、监管不力、标准不一、规则各异、场地分散”等问题，提出的公共资源交易市场的顶层改革思路；是政府服务于市场，并充分发挥市场配置公共资源决定性作用的重要举措。

党的十八届三中全会《决定》要求：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性”。国务院机构改革方案也提出，“要整合工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等平台，建立统一规范的公共资源交易平台”。其根本目的，就是将原有的行业分割、管办不分、同体监督的各专业市场进行整合集中，就是为了有效解决“市场分割”“政府缺位”带来的建设标准和模式不统一、交易规则和流程不一致、监管体制和机制不顺畅、运行效率低下、公信力不高等问题，使其有利于市场主体参与公平竞争，有利于实现各类公共资源项目集中交易，有利于集中监管和社会监督。

建立统一规范的公共资源交易市场是发展方向，是市场经济发展的必然选择；是建设公共服务型政府的重要组成部分，是经济社会发展的必然要求。                         内涵就是实现法规统一、功能整合、机制连贯、信息共享、运行协调。而影响平台统一规范的一个重要原因是各行业的专业平台是分散建立的，如果不整合集中，将无法做到统一规范。放开平台建设主体，回到十八大前，中央开展了工程建设领域突出问题专项治理工作之前的社会提供多元市场时期，交易市场必然出现不充分开放、不充分竞争、和不正当竞争，给市场秩序带来了诸多混乱，原本需要统一和开放的市场被各自为政的行为分割，阻碍了区域市场内在统一机制的发育和市场整体功能的生成，从而使公共资源交易市场统一、开放、竞争、有序的运行机制难以形成，市场在资源配置中起决定性作用难以有效发挥。与此同时，分散建设市场与党中央、国务院有关整合各类交易平台、建设统一规范的公共资源交易平台并实现集中交易的精神不相符。

二、市场的决定性作用应当体现在市场开放和公平交易，而不是民间资本参与平台建设。

公共资源交易要发挥政府主导与市场驱动“两只手”的作用，要实现”政府搭台，市场唱戏”的目标毋庸置疑。一方面政府主导整合建设统一规范的公共资源交易市场，通过消除市场壁垒，打破地区行业保护，让更多的社会主体通过统一规范的公共资源交易平台充分竞争，维护公共利益，使公共资源效益最大化，有利于增大交易的透明度，增强交易的公正性，提升监管效能，提高交易的公信力，降低腐败风险。另一方面公共资源配置的决定性作用的根本体现是在交易市场充分运用市场运行机制和方法配置公共资源的交易过程和结果上，而不是为交易提供场所的平台由谁来投资建设上。统一的公共资源交易平台就是通过市场化的手段建立起来的市场机制来配置公共资源,关键在于培育建立统一、开放、竞争、有序的市场机制，通过实行统一的市场规则，建立规范的市场秩序，使公共资源能够在开放和平等的条件下，公开交易和充分竞争。解决市场的组织化程度偏低带来的不充分竞争、过度竞争和不正当竞争等突出问题，最终培育市场内在机制的发育和市场整体功能的生成。

所以政府在公共资源配置中的主导作用应体现在建立统一规范的交易平台，实现所有公共资源交易活动统一进场交易、统一信息发布、统一规范流程、统一服务标准、统一规则运行、统一监督管理；通过强化公共服务和事前、事中、事后监管，构建公正开放、竞争充分、运行有序、服务规范的公共资源交易服务机制，进而在全省全国范围内构建公共资源交易市场“统一、开放、竞争、有序”的市场体系。也就是要求“政府加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，弥补市场失灵。”当前，各行业部门和一些代理机构自建有专业交易平台，这些平台体制内运作，暗箱操作，平台间不正当竞争，市场秩序混乱，急需发挥政府职能予以规范。

三、民间资本参与平台建设无法改变自身以盈利为目的固有习性，不能有效培育统一开放的竞争机制、体现公平和集中监管。

构建公共资源交易领域 “统一、开放、竞争、有序”的市场体系，统一是前提和基础，只有实现了统一，才能扩大开放，有效解决“市场分割” 的弊病，拓展市场覆盖范围；才能实现省、市、县三级乃至全国市场的有效联动和资源共享，让市场不受区域、行业限制,起到信息集聚、价值发现和公开透明的作用，不留下可能产生权力和利益寻租的空间，培育充分竞争的交易市场环境和高效运行机制，才能有效遏制平台间不正当竞争，防止市场秩序混乱，确保规范有序运行，降低腐败风险。与此同时公共资源交易平台是政府为社会提供公益性服务的载体，平台的公益性决定了它不是以营利为目的，各行业各类项目都能分类进场交易，并为交易各方提供公开透明、高效便捷的公共服务。以统一平台发布推动信息公开，以信息公开实现公平竞争，以公平竞争保证公正交易，以交易公正促进交易廉洁。确保统一、 推动开放、 培育竞争、 做到有序，从源头上预防和治理腐败

但实践证明，公共资源交易平台建设初期，民营企业在信息发布、电子化交易平台等方面纷纷介入，甚至一些地方组建非官非民的机构，“组织”公共资源交易活动，其主要目的是把交易平台当成收费牟利平台，利用政府政策和相关资源，建设经营获取利益，把公共资源交易平台当成收费谋取利益的“逐利场”，民营经济组织与生俱来的“自利性”，与政府提供公共服务的公益性以及公共资源交易“公开、公平、公正”原则产生对抗性。利益最大化作为其投资渗透和参与公共资源交易活动的基本动力,这就必然扭曲公共资源交易市场价值取向，使政府提供的公共资源交易服务偏离方向，致使公共资源交易在交易管理、技术提供等多方面出现大量违法违规收费现象，以收费为目的必然显失公平，进而成为政府有关部门极少数工作人员以及民营组织追求自身利益产生腐败现象的温床。

综上所述，我们认为，市场开放绝不等同于交易平台设立的自由放开，由于公共资源交易市场和社会商品市场是两类不同定位、不同功能的市场，不应提倡引入民营资本来投资建设和运营。要充分考虑到政府以外的多元社会主体自建各自平台必然回到分散建设时期，分散建设管理必然带来各自为政、各行其是、秩序混乱、监管困难、显示公平等问题，也可防止部分交易主体为逃避监管而自由选择交易平台的现象发生。