整合建立统一规范的公共资源交易平台方案设计应重点关注的内容

作者：安徽省招标集团股份有限公司总经理 蒋玉红

《关于整合建立统一规范的公共资源交易平台的方案（征求意见稿）》（简称方案）已经起草完成并正在征求社会意见。围绕“整合建立统一规范的公共资源交易平台，有关部门在职责范围内加强监督管理”这个总任务，方案给出了公共资源交易平台相关制度的顶层设计方案。为了使顶层设计成果更具“可实施、可建造、可实践”，笔者提出以下平台方案设计应关注的重点内容和措施。

一、明确公共资源、公共资源交易活动（业务）的基本概念

公共资源包括公益性公共资源和非公益性公共资源。公益性公共资源狭义上是指政府占有并支配的政府性资源或政府性（含财政性）国有资金，非公益性公共资源狭义上是指非政府占有并支配的国有资源或国有资金。

开展公共资源交易的活动（业务）称之为公共资源交易活动（业务），包括公益性公共资源交易活动（业务）和非公益性公共资源交易活动（业务）。两种公共资源交易活动（业务）应采取不同的决策、执行和监督体制。

二、建立符合决策、执行、监督分离的现代治理体制

公共资源交易活动存在的主要问题是公共资源交易政策决策机构、监督管理机构、执行机构和场所建设运行机构（四类机构）在人、财、物方面存在隶属和利益关系，存在管办不分、同体监督；政府职责和市场功能边界不清晰，造成行政行为越位、缺位，导致政府部门公职人员滥用权力、以权谋私和权钱交易等腐败现象易发多发；地方保护和行业分割仍然存在。以上问题存在的根子在于不符合决策、执行、监督分离的现代治理体制，“管办不分、同体监督”使监督“变形走样”。

发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，建立“符合决策、执行、监督分离的现代治理体制”，是公共资源交易平台建设的正确指导思想。

三、分级建立公共资源交易政策决策机构

在国家层级，全国人民代表大会和全国人大常委会是公共资源交易相关法律的立法机构；国务院是公共资源交易相关行政法规的制定机构，负责中央政府公共资源交易工作重大事项的政策决策。

在省、市、县层级，除地方人民代表大会及其常委会、地方人民政府外，法律法规允许地方人民政府可以成立地方政府公共资源交易管理委员会（公管委），负责本级地方人民政府公共资源交易工作重大事项的政策决策。

四、科学建立公共资源交易活动监督机构

在国家层级，国务院相关部、委是本行业公共资源交易活动的监督机构。在国家层级有没有必要设立一个具有公共资源交易活动综合监督管理职能的行政机构？在新一届政府机构改革大背景下，从必要性和可行性角度综合考虑，国务院发展改革部门下设一个这样的部门应当是科学的改革方案。国务院发展改革部门综合监督管理、指导和协调全国公共资源交易工作，国务院相关部、委监督本行业公共资源交易活动。

在省、市、县层级，地方人民政府可以成立本级地方政府公共资源交易管理局或公共资源交易管理办公室（简称公管部门），负责本级地方政府公共资源交易活动的综合监督管理。省、市、县层级公管部门与具有法定公共资源交易活动监督管理职责的相关行业行政部门的职责边界（范围）应由地方各级人民代表大会、人民政府依法决定。

整合建立统一规范的公共资源交易平台，就回避不了公共资源交易行政监督部门（行政监督主体）的改革。行政监督主体的改革无非两种模式，一种是大综合部门监督模式；另一种模式是综合部门监督+行业部门监督模式。省、市、县层级地方人民政府可以因地制宜选择三种模式中任何一种模式。无论何种监督模式，公共资源交易活动监督机构都应该创新监管手段，以信息化监管平台为支撑，强化事中事后监管，提高监管能力。

五、因地制宜整合建立综合性的公益性公共资源交易执行（办理或代理）机构

公共资源交易执行机构包括政府设立的公益性公共资源交易执行（办理或代理）机构和非政府设立的非公益性公共资源交易执行（代理）机构（称为社会采购代理机构）两类。

省、市、县层级地方人民政府依法指定的公益性公共资源交易执行机构是指具有法定职责或政策赋予职责的垄断性质（非市场化性质）的具备各类公益性公共资源交易执行职能的公益性机构（事业单位）、国有企业和国有控股企业，是办理（代理）政府占有并支配的政府性资源或政府性国有资金的公益性公共资源交易执行机构。这些机构是政府依法指定的公益性公共资源交易执行机构，具体包括：财政部门所属政府采购中心、公管部门所属具备公共资源交易执行职能的公共资源交易中心（招投标中心）、国土资源部门所属土地交易中心和矿业权交易中心以及卫生计生部门所属医药（药品）集中采购（服务）中心。

非政府设立的非公益性公共资源交易执行机构称之为非公益性公共资源交易执行机构或社会采购代理机构，其性质也属于公共资源交易执行机构。

国有资产监督管理机构认定的某些产权交易机构是事业单位，属于公益性公共资源交易执行机构；国有资产监督管理机构认定的另一些产权交易机构是企业，属于社会采购代理机构。

公益性公共资源交易执行机构的改革也存在两种模式，一种模式是省、市、县层级地方人民政府可以整合原有分散在各行业行政部门管理的公益性公共资源交易执行机构，建立综合性的公益性公共资源交易执行机构，原公益性公共资源交易执行机构成为综合性的公益性公共资源交易执行机构的下属部门。地方人民政府应重新准确定位该机构的职能，划清政府设立的公益性公共资源交易执行机构职能和社会采购代理机构的功能，两种公共资源交易执行机构在各自业务范围内执行公共资源交易（办理、代理）活动。

另一种模式是省、市、县层级地方人民政府撤消原有各类公益性公共资源交易执行机构，推广政府购买服务。通过政府购买服务，推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推进有条件的事业单位转为企业或社会组织，坚决防止一边购买服务，一边又养人办事、“两头占”的现象发生。各级政府应推广政府购买服务，委托社会采购代理机构政府代理公益性公共资源交易业务。

省、市、县层级地方人民政府可以因地制宜选择两种改革模式中任何一种模式。如果省、市、县层级地方人民政府选择整合建立综合性的公益性公共资源交易执行机构模式，必须重点注意下列事项：

1.政府整合成立新的具备各类公益性公共资源交易执行职能的综合性的公益性公共资源交易执行机构，隶属各级地方政府直接管理或隶属政务服务中心管理。综合性的公益性公共资源交易执行机构应为全额拨款事业单位，不得向任何主体收取任何费用。

2.综合性的公益性公共资源交易执行机构名称统一为公共资源交易中心。

3.综合性的公益性公共资源交易执行机构和公共资源交易活动监督机构（监督主体）在人、财、物方面不得存在隶属和利益关系。

4.综合性的公益性公共资源交易执行机构不具备公共资源交易活动监督职能，公共资源交易活动监督机构不具备公益性公共资源交易执行职能。监督机构和执行机构必须彻底分离。

5.综合性的公益性公共资源交易执行机构必须具备“办公场所”和开展公益性公共资源交易活动的“公益性公共资源交易场所”。

六、确定各类公共资源交易场所性质和职能，创新场所建设运行体制

综合性的公益性公共资源交易执行机构必须具备“办公场所”和开展各类公共资源交易活动的“公益性公共资源交易场所”。除满足综合性的公益性公共资源交易执行机构开展公共资源交易活动外，综合性的公益性公共资源交易场所应当为各类公共资源交易执行机构提供满足交易活动需要的场地、设施和功能，并不得收取任何费用。政府不得强制要求社会采购代理机构代理的非公益性公共资源交易业务进入“公益性公共资源交易场所”开展交易活动。“公益性公共资源交易场所”可以整合利用现有的政务服务中心场所、公共资源交易中心（招投标中心）场所或其他交易场所，尽量不新建场所，其建设运行机构可以是各类公共资源交易执行机构或政府主导的第三方公共资源交易场所运行机构。

社会采购代理机构必须具备“办公场所”，可以自行建设“公益性公共资源交易场所”并为各类公共资源交易执行机构提供交易活动服务。当该“公益性公共资源交易场所”为公益性公共资源交易执行机构提供交易活动服务时，公益性公共资源交易执行机构应当采用向社会购买服务的方式支付服务费用。当该“公益性公共资源交易场所”为其他社会采购代理机构提供交易活动服务时，可以按协议收取服务费用。

在公益性公共资源交易场所和非公益性公共资源交易场所开展的公益性公共资源交易活动都必须依法接受公共资源交易活动监督机构的监督管理。