PPP与政府采购

作者：上海济邦投资咨询有限公司 徐玉环

前言：PPP模式持续升温，但与现有的招标投标、政府采购、特许经营等应如何衔接，及配套制度设计及安排，还需要进一步探索和思考。

自2013年底财政部正式将PPP模式作为深化改革的抓手以来，PPP模式持续升温，在各地政府尤其是财政系统中受到空前关注。财政部和亚行在洛阳和哈尔滨开展的关于PPP的培训安排及试点项目更为各地了解PPP及有效运用PPP，起到了非常好的示范引导作用。国家发展改革委目前也正在牵头开展有关PPP专题的研究以及基础设施和公用事业特许经营立法工作。但关于PPP，以及PPP与现有的政府采购、招标投标、特许经营等应如何衔接，及配套制度设计及安排，还需要我们进一步探索和思考。

一、政府采购与PPP的界定

关于政府采购。为避免理解上的误区，本文关于政府采购的定义，直接援引《政府采购法》的界定，即所谓政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

关于PPP。我国目前尚无统一的PPP立法，关于PPP也没有整齐划一的定义，不同的国家、国际组织、多边组织、投资机构、金融机构、专家学者、实务操作者、中介咨询机构等对PPP都有不同的理解。总体而言，PPP是公共部门与私有部门以合作关系运作项目的一种总称，是一种替代性的基础设施和公共服务的交付方式。这里遴选如下定义，供参考。

亚洲开发银行：PPP是为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。

财政部：PPP是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

目前财政部推行的PPP，其主要特征如下：A.私人部门获得成本补偿及合理回报的途径为，在特许经营期内向使用者收费；B.公私部门进行全过程合作，不仅包括融资、建设、特许经营，还包括规划、设计等前期工作；C.政府与私人部门共同组成SPV（股权或资本上的合作），特许经营期满后SPV解散，以实现政府“更多地参与”项目中后期工作，以及私人部门“更早地介入”项目前期论证。

我们认为财政部关于PPP的界定过于狭义，不利于PPP项目的推进，建议适当扩大PPP的适用范围。

二、《政府采购法》和PPP能否相通

《政府采购法》第四十三条明确，政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。

这和规定PPP的理念相同，正如前述亚行及财政部关于PPP的界定，强调是双方之间的合作伙伴关系，强调利益共享及风险分担，而非强调强势政府或公共部门的利益。这表明，政府采购和PPP之间有融合及衔接的基础。

至于政府采购程序，《政府采购法》第二十六条明确政府采购的方式有：公开招标；邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价；国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。但其同时也明确公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

就济邦咨询公司操作过的PPP项目案例而言，关于应采取何种方式选择PPP合作方，更多的政府部门认为应通过招标投标的方式。毋庸置疑，采取招标投标的方式是比较保险的一种方式，至少不会犯错误。就项目本身而言，我们认为比较成熟的工程/设备采购，因其边界清晰或者说标准容易界定，且市场成熟、竞争充分，不涉及长期合作合同的，可以考虑通过招标投标的方式选择投资人。但就建立长期合作伙伴关系的，涉及各方在全寿命期内利益共享、风险分担，涉及运营期绩效评估等各种复杂的安排，应给予双方充分的谈判空间，而招标投标因其严格的程序设计、商务报价权重的要求、可谈判余地小等要求，使得PPP项目中的良好设计理念无法得到有效体现，则不太合适。

《政府采购法》规定的竞争性谈判、单一来源采购等为我们PPP项目实际运作提供了依据，但目前《政府采购法》中关于竞争性谈判、单一来源采购等已明确规定了适用前提，未来是否可考虑由PPP部门（下文详述）来评估一个PPP项目应采取何种遴选方式选择社会资本。

三、政府采购和PPP如何有效衔接

1.明确PPP中关于私人部门/社会资本的界定

关于PPP（Public Private Partnership）中Private如何界定一直存在争议，国有企业是否属于Private？亚行在中国推行PPP试点项目，也经历了一个重新认知的过程。今年2月亚洲开发银行在洛阳举行的PPP试点培训会上，亚行与会培训官员即认为国有企业不属于私人部门，按此说法将直接导致目前在基础设施及公用事业等领域起到非常重要作用的量大面广的国有企业被排除在私人部门之外。但在哈尔滨试点培训中，亚行与会培训官员即对该观点进行了修正，列举了判断标准，完全的盈利性、市场化运作、不依靠财政资金的国有企业可视为私人部门，但项目当地的国有企业除外。当然这个观念也只是在公开场合的一种说法，未来亚行对私人部门的定义应根据其落实到使用手册或其他正式的文本中的界定为准。

财政部对于Private的界定，使用的是社会资本的字眼，这和《政府采购法》未对供应商性质作限定的初步判断理念相通。当然最终关于Private的定义还有待PPP立法的完善及和政府采购的衔接。

2.政府采购、特许经营、PPP如何有效对接

政府采购、特许经营及PPP如何衔接，需要梳理清楚。

政府采购的范围限定在使用财政性资金，采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。我们认为政府采购的对象范围广泛，特许经营可以纳入政府采购服务的一种，但就我国目前关于特许经营项目的定义，似乎统一称使用财政性资金也不合适，也有向使用者收费的模式。这便是下文要提及的政府采购模式是否应该有所创新。

关于特许经营，可以视为自然垄断行业政府和社会资本之间的关系通过合约安排约定各方权责及风险分担的一种，这便是PPP的一种。

关于政府采购和PPP模式的有效对接。根据《政府采购法》的约定，采购是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。就采购服务而言，我们认为如果将采购服务的行为作扩大化解释，包括BOT、TOT、DBFO、合资合作、托管运营等，以及基于绩效的付费机制安排等都可以认为是其内涵，则和PPP模式是一致的。

3.创新政府采购服务模式

关于政府采购服务模式，我们认为亦不应仅仅限定于政府财政资金采购公共服务，我们理解至少可有三种基础模式，即使用者付费模式、政府付费模式和VGF（Viability Gap Fund/Subsidy）模式，如图1所示。

使用者付费模式通常用于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务的基础设施项目，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。

政府付费模式通常用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理厂、垃圾焚烧发电厂、净水厂等，或者不具备收益性的基础设施项目，如市政道路等。

VGF模式通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、价格调整滞后的管网类市政公用项目、交通流量不足的高速公路等。

4.设立PPP UNIT

目前政府采购的主管部门为财政部门，但如果是可视同PPP的政府采购服务，单凭财政部门一个部门无法做到有效协调。比如说污水处理项目，则涉及住建、发改、物价、国土、环保等各部门，需要设立一个统筹性的作为常设机构的PPP UNIT部门。当然在哪一层级设立PPP UNIT部门，需要作评估和考量。其职能可考虑定位为制定规则的部门，当然还应包括政策规划、研究；项目储备筛选；操作指引及示范文本的出台；各有关部门之间的协调等。

5.注重VFM评估

目前关于政府采购服务，除了集中采购目录规定要求外，是按照采购限额以上标准的服务。我们认为单纯以金额来划分不太合适。建议通过VFM（Value for Money）的评估，来判断一个项目是否应采用PPP模式，以及采用PPP模式时选择何种私人部门（或社会资本）投标方案更为有效。可考虑从定性、定量评价两大部分进行评估，就定性评价而言，可从可行性、有理性及可达成性等多方面进行评估判断；定量评价包括PSC（Public Sector Comparator，公共部门比较值）的建立和投标评审两部分，是从“需求确定”到“基准建立”再到“比较评价”的三段式评估。当然VFM是个比较复杂的过程，涉及评价体系的建立，目前国内还处于理念传播阶段，是否能落地，还要看中央及各地对理念的认可及推进程度等。

6.推行跨年度预算制度

《政府采购法》第三十三条规定，负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行。一年一度的预算编制制度和PPP的长期合约安排存在衔接空档。4月初，由亚洲开发银行、黑龙江省财政厅主办，哈尔滨市财政局协办的公司合作伙伴关系（PPP）培训会议开场时，哈尔滨政府领导即提出跨年度财政预算的制度探索，以保证长期的合约安排能得到切实履行。

7.统筹安排政府监管

目前关于政府采购服务或PPP项目，一直存在“重签约，轻监管”的现象，如何保证在全寿命期内，政府监督管理角色不缺位，是需要认真统筹考虑的问题。本处的监管，体现的不仅仅是政府作为行政管理的法律赋予的监管，还应包括通过签署的协议，政府作为合约一方对社会资本履约的监督检查。相应地，还需建立一整套绩效考核评估方法，合约化、制度化监管安排等显得十分必要。