重视标前标后监管促进招标投标全程规范

作者：四川省泸县发展和改革局 余 冰  黄晓冰  胡 能

招标投标制度在相关政府部门的推动下，国家投资工程项目的各方能较好遵守招标投标活动中的程序规定，基本能做到公开操作、规范运行。在实际操作过程中，多数人认为通过了招标投标程序，就不会出问题，疏于对“标前”、“标后”环节的重视，导致一些不规范问题的存在，结果造成很多人对招标投标制度持怀疑态度。为确保招标投标活动的严肃性、合法性、公正性，必须要重视“标前”准备、“标中”程序、“标后”跟踪的监管，才能全程有效规范工程招标投标活动，才能充分发挥招标投标的作用。近期，笔者对四川省泸县政府投资工程项目招标投标前后重点环节进行了调查分析，就如何进一步加强标前、标后监管作了深入思考，并形成了初浅见解。

一、存在的主要问题

（一）标前存在的问题

1．建设单位规避招标。一是肢解工程，规避招标。将依法必须公开招标的工程项目化整为零或分阶段实施，使之达不到法定的公开招标、比选规模标准。二是排斥竞争，规避竞争。有些业主认为通过公开招标、比选方式找不到理想的承包人，而采取以邀代招或直接委托承包人，特别是在工程前期选择勘察、设计单位时，想方设法找借口搞邀请招标，或降低招标公告的广泛性，缩小投标参与人范围。三是随意定义“应急工程”，规避招标。有的业主以时间紧迫、任务重大为借口，将工程定义为“应急工程”，只在小范围发布招标公告，甚至直接确定承包人。四是以集体决策为幌子，规避招标。如以形象工程、庆典工程等理由为借口，以行政会议或联系会议的形式确定承包人。五是以招商代替招标，这一新动向主要是在招商引资中，借口采取BOT形式，招标人直接将工程项目交给熟悉的客商，而不按规定开展公开招标投标。六是以“村民自治”、“民办公助”项目为借口，规避招标。

2．标前准备工作不实。目前招标投标管理工作中普遍存在重“标中”监管、轻“标前”准备工作的现象。一是不重视勘察工作。有的业主不懂基本建设程序，认为花费资金在勘察上比较冤枉，还不如多添一些设施。通常花几千元找人编制假资料做应付，结果是设计单位以假设条件作为设计的基础。二是设计深度不够。有的设计单位直接套用规范，设计不详，造成预算控制不准，也不能满足业主的功能需求。三是设计与概、预算脱节。有的业主分别选择设计单位和概、预算单位，造成预算单位对图纸理解不够，对施工工艺、施工流程或施工规范不熟悉，进而影响工程概、预算控制价。四是建设单位缺乏统筹。有的建设单位对基本建设程序认识不清，前期工作花费了大量的时间，影响整个项目的推进，并且对工程功能需求模糊，不能正确与设计单位沟通，也不组织专家对图纸进行会审，造成在“标后” 边施工、边设计。

3．财政评审把关不严。目前，因财政评审专业人员很少，工程财政评审工作主要委托社会中介机构承担，中介机构评审收入主要来源于对预算控制价审减额的一定比例，所以中介机构评审时基本以审减为主，基本不分析业主送审的预算是否存在漏项、错项，不能较好地为业主在技术上把关，结果是工程量清单和招标控制价差错较多，造成“标后”合同签订困难，施工中变更多，结算价远远大于中标价，招标投标的严肃性大打折扣。

（二）标后存在的问题

1．标后手续办理不完善。一是合同不按时备案。确定中标人并订立施工合同后，有的业主不在规定时限内报招标投标管理部门备案，逃避监督检查,结果签订背离招标投标文件实质内容的合同。二是施工许可办理滞后。少数建设单位往往以项目工期紧等为借口，在中标人确定后，有的连合同都没有签订，就要求其马上施工，造成施工许可、质量安全监管手续滞后，违反了法定建设程序。

2．投标承诺人员不到位。项目经理是受企业法定代表人委托对工程项目施工过程全面负责的项目管理者，是企业法定代表人在工程项目上的代表，其身份有着不可替代的重要性。然而我们在日常检查中发现，项目经理在工程施工过程中却经常难觅踪影，他们往往是开工时来几天，其余的施工就全交由施工人员或技术员甚至是“包工头”全权负责。有的项目除项目经理不在位外，投标时承诺到场的人员如施工人员、质检员、安全员、材料员等也整体不到位，比较典型地转包了工程。由于转包无人问责，进而加剧了投标人的围标、串标行为，使工程项目质量无法保证，必然留下安全隐患。

3．标后履约主体不规范。中标企业是合同的主要履约方，但是由于进入建筑市场门槛低，部分施工企业常常只为收取“管理费”而任意接受“包工头”的挂靠，有的施工企业中标后直接将整个或部分项目转包，有的将专业项目违法分包给不具资质的单位进行施工，最终造成“一流队伍中标、二流队伍进场、三流队伍施工”的局面，在施工过程中极易引发安全事故。

4．工程变更签证不真实。由于建设单位在项目决策、施工管理方面缺乏足够的经验，缺乏科学决策，仅凭施工单位一面之词就盲目变更设计内容，造成工程款的大幅增加。有的工程变更内容签证不全、违规签证。有的签证不及时、事后补签等，这些现象都在很大程度上影响了变更签证的真实性和有效性，给国家和集体财产造成一定的损失。

5．监管部门职能不到位。招标投标的监管有效与否，直接关系到整个招标投标活动的健康发展。当前招标投标监管主要存在以下问题：一是在“标后”监管过程中行政缺位。长期以来，监督部门看重对“标中”程序的监管，对“标后”的监管基本是睁只眼闭只眼，认为不管由谁来承建只要把工程完成就行了。二是同体监督依然存在。比如水利、住建等部门既是业主，又是监督部门，对“标后”监管完全靠自觉，容易流于形式。三是政出多门，影响“标后”管理。如建设部门日常只管理房屋建筑和市政建筑类的施工队伍，虽然水利、交通等行业的施工企业资质由建设部门颁发，但是建设部门日常却不对此类施工队伍进行管理。再如建设部门制定了对违法转包、分包的鉴别政策和施工现场人员的管理办法，而其他行业部门却没有相关规定。四是部门缺乏联动。“标后”监管是招标投标活动的延续，但涉及多个部门对中标人在招标投标活动中承诺是否到位进行管理，部门缺乏联动性，后续监督工作常出现真空，一些原本可以通过后续检查发现的问题未能得到及时的发现和纠正。　

二、产生的原因

1．招标投标法制意识淡薄。尽管《招标投标法》已实施十多年，但是仍有一些人没有树立依法招标投标的意识。招标投标是利国利民的好事，那为什么规避招标的现象难以遏制呢？一是规避招标问题之所以存在，最根本的原因还是利益在作怪。对于某些负责项目建设的单位而言，招标投标是堵住他们取得“好处”的一个重要环节，因而必然遭到一些人明里暗里的抵制和反对。二是工程业务依然是“僧多粥少”，竞争相当激烈，施工企业对参加招标投标能否中标心中无数，施工企业不惜采取行贿等非法手段进行“公关”，一些业主也为规避招标投标千方百计想办法，试图绕开招标投标程序。三是有的业主认为工程项目招标投标手续繁琐，听信某些施工企业的说辞，认为工程项目实行招标投标增加了建设项目的费用开支，就不走招标投标程序。

2．依法招标投标认识模糊。有些部门单位对政府工程“要招标”的认识已普遍趋于一致，但对“怎么招”的认识比较模糊。一是对招标的重要性认识有失偏颇，简单地把招标看作一道程序和手续，重程序形式轻内容实质，重开工时间轻前期工作。二是对招标人是招标投标活动第一责任人的认识不够，片面地认为责任主要在管理部门，混淆业主责任与管理部门责任的关系，对问题不能对症下药。三是对招标投标活动是利益博弈的本质认识不清，处理与界定招标人利益、投标人利益与国家利益的关系不严肃、不科学。

3．市场诚信体系不完善。由于建设市场缺乏统一的涵盖各类市场主体的诚信评价标准和完整的工程项目信息和市场主体信用记录，未将信用评价作为投标资格审查条件和评标打分的重要依据，加之守信激励和失信惩戒机制还不完善，因此诚信的约束作用难以发挥，招标人、投标人、评标专家以及中介机构等在进行招标投标活动中，其思想极有可能被一些关系、权力、金钱等左右，为获取高额利润或不当利益，在招标投标活动中难免发生弄虚作假和一些丧失道德的不诚信行为。

4．行政及部门保护突出。一是原本可用市场原则和市场机制来解决的问题，仍采用行政的方法来处理，不仅容易出现行政权力的渗透，而且轻视建设投资效益，一些工程项目招标投标表面上看是招标投标双方在公平互利的基础上进行的，但实际上由于来自各方面的行政权力的影响，在一定程度上消弱了建设单位的独立自主权，使招标投标过程形同虚设、走过场。二是一些单位领导和主管部门，受地方保护主义的影响，直接指定施工单位，或搞对外封锁、行业垄断，影响招标投标活动的公平性，甚至还有少数项目，由单位领导出面将所揽工程再转包、非法分包，强行推销建筑(装饰)材料。

5．查办案件监督执法难。招标投标活动中出现的问题之所以屡禁不止，与我们对案件查处的难度和力度密切相关。一是权力运行缺乏规范、制约和透明度，权力滥用无法监管。管理和服务部门、建设单位、施工单位各方，都有各自的权力范围和较大的寻租空间。对于管理及服务部门，由于政府部门或领导干部利用权力干预和插手工程招标投标活动，从而使问题变得复杂化，结果就难以查证处理。一些建设单位，由于握有国家投资的使用权，支出多少与个人利益无关，因此国有资产流失或违反了国家法律法规，就很难追究具体人的责任。对于施工单位，由于工程项目中标后，层层转包、分包，因此其中的行贿受贿、偷工减料等不法行为也就很难查证。二是在查处的过程中还存在着互相袒护、说情的现象，从而出现查处不力、违纪违法者得不到惩处的问题。正是由于违纪违法的成本低、风险小，而所获取的利益巨大，使得一些无视法纪、顶风作案等问题难以杜绝。

三、对策及建议

（一）“三个加大”整治标前存在问题

1．加大宣传力度，树立依法招标投标意识。政府及行政主管部门要增强法制意识和提高依法办事水平，要结合实际，向工程主管单位、建筑企业和业主宣传《招标投标法》等相关法律法规，重点宣传违法的后果，结合案例，对他们进行警示教育，做到警钟长鸣，把依法招标投标的意识真正建立起来，使大家深刻认识到进行招标投标的重要意义。

2．加大执法力度，坚决禁止规避招标行为。认真执行招标投标的有关法律、法规和制度，以国家投资项目为重点，严格核准招标范围、招标方式和招标组织形式，确保依法应当公开招标的项目实行公开招标。任何单位不得以工期紧为由指定承建单位，不得以建设资金短缺需要有实力单位垫资为由指定承建单位，不得肢解工程建设项目来规避招标、虚假招标，要根据工程类别确定发包最小单位。对应当进入公共资源交易平台实施招标的项目而未进入的，依法对该单位主要负责人和直接责任人从严处理。政府机关干部特别是领导干部及其家属和身边工作人员，不得以任何形式（暗示、授意、打招呼、递条子、指定、强令等）干预、操纵招标投标活动，对违反纪律一经查实的，一律从重处理。

3．加大准备力度，严格标前控制审核工作。一是坚持按基本建设程序办事，认真做好工程建设前期准备工作。建设单位要认真做好建设项目方案阶段的可行性研究工作，要对项目建设各方面的因素进行充分论证和科学研究，根据可能的财力确定可行的方案，并编制与方案相符的投资估算。杜绝草率论证、仓促上马项目。还应当组织专家对设计方案能否满足初步设计阶段的控制概算要求进行预测论证。二是完善施工图设计，保障招标前工程量清单及控制价编制的准确性与合理性。根据《建设工程工程量清单计价规范》的规定，施工图纸是进行工程量清单编制的必要条件，因此招标投标管理机构要严格限定进行工程量清单的编制必须采用施工图纸，坚决杜绝采用初步设计或扩大初步设计阶段的图纸进行编制。建设单位应首先建立岩土工程勘察报告事先送审制度，防止由于因勘察设计报告的原因导致整个设计出现重大质量问题。其次要对设计单位提交的施工图进行审查，建议有关部门结合建设部制定的施工图设计编制深度规定，组织同级资质或高于设计单位资质的机构对施工图是否违反强制性规定、是否存在技术漏洞、细节上（包括附属工程等）的设计是否完整等进行详细审查，审查通过则可以进行工程量清单的编制工作。审查不通过，则由原设计单位进行补充完善，直至达到规定要求为止。三是加强对中介机构的管理，合理区分财政审评中心与建设单位及其委托的中介机构招标控制价编制结果的责任。目前有一个普遍的错误认识，即认为凡是财政评审中心审核过的招标前工程量清单及控制价，只要出现偏差都由财政审评中心负责，这不符合建设项目建设单位负责制的原则。预算控制价的编制部门是建设单位委托的机构，对招标前工程量清单及控制价出现偏差负有不可推卸的责任。当然，财政评审中心在审核的过程中也应严把审核关，对工程的量和价合理审增、审减，杜绝建设单位和中介机构预算编制不准确的问题。对编制机构在编制过程中以及审核机构在审核过程中出现的问题，应追究其责任，这是保证招标前工程量清单及控制价审核质量的一个有效办法。

（二）“三个注重”治理标后存在问题

1．注重标后关键环节监管，确保合同依法履行。重点对200万元以上的政府投资工程建设项目实施全过程跟踪监管，重点突出对合同备案、人员变更、现场核查、工程量变更、施工合同管理、竣工结算备案、资金结算等工程关键环节的监管。严把合同备案关，发包人和承包人在签订《建设工程施工合同》后，要将合同副本提交到行政主管部门备案，凡未按规定进行合同备案或合同与中标价不一致的，不予签发建设工程施工许可证。严把人员变更关，建造师（总监）、主要施工管理人员（专业监理工程师）无特殊原因不得变更，确需变更的，需提出变更申请，说明变更理由，经业主同意后，报相关部门审批。严把现场核查关，由建设单位对施工企业的人员和机械设备进行核对，建造师、主要施工管理人员出勤率低于考核指标的，视情况给予处理。施工机具应按投标文件承诺按时、按标准到位，如果施工机具标准降低，应扣减相应费用。严把工程量变更关，设计变更和现场签证，必须经各方责任主体协商，签字确认，若涉及提高造价，应由行业主管、财政、投资主管部门审批。严把施工合同管理关，行政主管部门及工程监理单位要对合同完成情况进行跟踪监督，及时发现和查处任意变更合同等违法违规行为，严把补充合同的鉴证审核关。严把竣工结算备案关，发包人在收到承包人提交的工程竣工结算文件后，应当委托具有相应资质的工程造价咨询机构进行审查，在规定期限内提出书面意见，并报相关行政主管部门审查，不符合要求的不予备案。严把资金结算关，严格实行资金拨付直达施工企业基本账户制度，对国家投资项目限定由财政国库集中收付中心直达，适时监控资金到施工企业后的走向，斩断非法资金链条。

2．注重推进诚信体系建设，实现市场规范运行。建立招标投标当事人诚信管理系统是规范招标投标市场的重要举措，体现了政府职能的转变。监管部门要按照统一规则，分步实施的思路，结合行业和企业的特点，研究制定统一的招标投标信用评价指标体系，建立招标投标活动违规违法行为记录系统，记录招标投标当事人以及评标委员会成员的违法违规行为及其处理结果，实现互联互通、信息共享，使失信企业“一处失信、处处受制”，甚至被市场驱逐，把诚信记录与经济杠杆相结合，有效改变当前违法违规成本过低的状况。

3．注重违法违纪案件查处，加大责任追究力度。实行部门联动机制，定期对工程建设项目履行招标投标手续的情况进行专项检查，对擅自确定施工单位，串标、围标，转包、分包等行为，主动介入，严肃查处。运用执法检查、质量跟踪和社会监督等多种手段，查找管理和监督工作的薄弱环节，积极发现案源线索，加大对违纪违法案件的查处力度，严格责任追究，通过查办案件推动工程建设招标投标相关制度的有效落实，确保工程建设项目招标投标无违规、无隐患。同时，针对案件中暴露出的问题，深入剖析，查找原因，采取措施，堵塞漏洞，及时提出政策建议。

综上所述，要做好政府投资工程的招标投标工作，不仅要注重对“标中”的程序监督，还应强化对“标前”的准备工作和“标后”的跟踪工作。只有做到系统、全程监管，才能发挥出招标投标应有的作用。