我国国际招标实践发展与发挥的重要作用

我国国际招标实践发展与发挥的重要作用

栗冀  中国通用咨询投资有限公司党委书记、董事长 

         中国招标投标协会副会长 

    国际招标是一种国际上普遍运用的、有组织的市场交易行为，是国际贸易中一种商品、技术和劳务的买卖方式。这种贸易方式主要遵循世界贸易组织采购条例及国际标业法则进行招投标，既适用于采购物资设备，也适用于发包工程项目。国际招标能够充分运用市场竞争机制，对促进资源有效配置，建立有序竞争具有重要意义，因此目前已成为我国采购招标的重要组成部分，具有优化进口结构，促进国内企业技术进步等功能。

    一、我国国际招标的发展历程

   （一）萌芽阶段（1979年-1984年）

    我国国际招标始于20世纪80年代初期前后。党的十一届三中全会以后，国家实行改革开放政策，招标投标应运而生。1979年12月，在日本首相大平正芳来华访问的过程中，两国政府正式谈定了日本海外经济协力基金500亿日元的贷款，这是我国实行改革开放政策后获得的第一笔外国政府长期低息贷款，也是我国第一次利用外资开展国内建设。次年，我国式恢复了世界银行和国际货币基金组织的成员国席位，并获得了世界银行贷款，在某大学发展项目上以国际竞争性招标的方式开展项目的采购与建设活动。国际招标这种市场化采购方式与国际资金引进一起，开始逐步被国内业主所知晓。

    1980年10月，国务院发布《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，提出对一些合适的工程建设项目可以试行招标投标。1984年，国际招标在我国工程建设项目上取得突破性进展。原水利电力部决定在国家重点工程——鲁布革工程中使用世界银行贷款并进行国际竞争性招标，日本大成公司以比标底低43%的最低标价中标。国际招标全面引入市场竞争机制对当时我国工程建设在管理体制、劳动生产率和报酬分配等方面产生了重大影响，被称为“鲁布革冲击”。

    1984年12月，中技国际招标公司由原对外经济贸易部批准成立，这是我国第一家从事国际、国内招标采购业务的中央商贸企业，标志着国家开始重视使用国际招标方式利用外资以及引进国外先进技术和成套设备。

    （二）起步阶段（1985年-1989年）

    1985年，国务院发布了《在全国开展机电设备招标投标的通知》（国发〔1985〕13号），标志着我国招标投标管理工作的正式启动。同年6月29日，中国机电设备招标中心成立，我国建立起专门的机电产品采购部门负责进口购买机电产品，这种“以招代审”模式的创立，使得进口机电产品领域中的计划经济体制被逐渐打破。

    1987年，国务院发布《国务院批转国际经委等部门关于压缩机电设备进口报告的通知》（国发〔1987〕52号），要求对需要进口的设备进行国内公开招标，这是机电设备进口管理工作的重大改革。国际招标作为一种重要的国际通用且理论和实践都证明能够优化资源配置的采购方法，伴随着机电设备进口逐渐深入人心，并成为我国主流采购方式之一。

    （三）初步发展阶段（1990年-1999年）

    1990年，国务院责成国务院机电设备进口审查办公室会同有关部门组成国家评标委员会，对利用国外贷款项目的招标工作提出指导性意见。

    随着改革开放的深化和我国加入WTO的要求，1992年起，国家在进口管理方面采取了一系列重大举措，倡导招标要遵守国际通行规则，机电产品招标逐步转向国际公开招标。此后，国家对机电设备招标的管理内容从进口审查服务转为面向政府、企业和金融机构，为优化采购和企业技术进步服务。

    1999年，在总结过去管理工作经验的基础上，原对外贸易经济合作部颁布了《机电产品国际招标管理办法》（1999年1号令），我国机电产品国际招标开始正式与国际惯例接轨。

    （四）高速发展阶段（2000年至今）

     2000年1月1日，《招标投标法》正式施行，原对外贸易经济合作部及时对《机电产品国际招标管理办法》进行了修改，发布了《机电产品国际招标投标实施办法》（2000年7号令），并相继制定了一系列有关国际招标的配套法规，使机电产品国际招标工作开始走上规范化、法制化轨道。继2004年商务部颁布实施新的《机电产品国际招标投标实施办法》（2004年13号令）后，《机电产品国际招标机构资格审定办法》（2005年6号令）、《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》（2014年1号令）、《机电产品国际招标代理机构监督管理办法》（2016年5号令）、《机电产品国际招标投标“双随机一公开”监管工作细则》（商办贸函〔2017〕345号）等规章制度陆续出台或做出修改，机电产品国际招标管理制度体系得到进一步健全和完善。

    二、我国国际招标的市场现状

    21世纪初，依托于互联网产业的蓬勃发展，企业、政府、国家与世界的关系越来越紧密，通过互联网，招标投标信息可以在全球范围内传播，招标投标的标的也由传统的单一的工程、货物招标转向产品技术服务项目。特别是从2015年开始，我国实施以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为重点的供给侧结构性改革，对淘汰低端产品、化解过剩产能的需求逐步增加，促使国内企业对产品升级、技术改造的需求也随之大幅提升，以机电产品国际招标业务为代表的国际招标正成为我国企业引进高端设备和技术的主要手段。

    机电产品招标投标电子交易平台的数据显示，2002年至2018年，我国机电产品国际招标年项目数量从5033个增至24493个，增长率达386.65%；年委托金额由59.03亿美元增至530.54亿美元，增长近8倍；年中标金额由52.39亿美元增至455.99亿美元，增长率高达770.38%；项目平均节资率达155.54%。

    在国际竞争性招标机制下，机电产品通过从国际市场上获得先进的生产设备、技术及合理的价格，使我国铁路、船舶、燃气等装备及机械制造业及所需设备日渐完备齐全，并开始朝着世界先进水平迈进。通过对中国国际招标网提供的数据的分析，我国的机电产品国际招标呈现出如下主要特征。

    （一）民营代理机构急剧增多

    2013年11月，国务院取消机电产品国际招标机构资格审批，此举充分激发了市场主体的活力，从事机电产品国际招标的代理机构的数量在原有的223家的基础上实现了直线增长，充分体现了自由市场的竞争特点。截至2018年底，共有1560家新机构在中国国际招标网进行了注册，机构总数较之前增长了约7倍。其中，新增1378家民营企业，占新注册机构数量的88.3%。共有610家新注册机构在2018年开展了国际招标代理业务，全年新增招标项目6636个，完成招标中标额48.6亿美元，占全部招标中标总额的10.7%。民营招标代理机构的活力得到了激发，企业竞争力进一步增强，有力支撑了国际招标的持续健康发展。

    （二）行业集中度较高

    2018年，有7家代理机构的招标中标额超过10亿美元。从业绩排名来看，前10家机构的累计中标金额为242.8亿美元，占比高达53.2%；前20家机构的累计中标金额为289.4亿美元，占比达到63.5%；前50家机构的累计中标金额358.1亿美元，占比为78.5%，行业集中度较高。

    （三）民营及外资企业招标规模大幅减少

    2018年，从各类企业累计招标规模的增长速度来看，国有企业保持了强劲发展势头；民营企业受国内经济下行压力加大的影响较大，发展增速放缓。国有企业国际招标中标额总计227.1亿美元，同比增长8.4%，占比49.8%；医院、学校等公共机构国际招标中标额总计81亿美元，同比增长1.7%，占比17.8%；民营企业国际招标中标额总计57.8亿美元，同比下降23.6%，占比12.7%；外资企业国际招标中标额总计43.9亿美元，同比下降21%，占比9.6%。

    （四）东西部招标金额差距较大

　　2018年，东部地区机电产品国际招标的中标额高达254.2亿美元，同比增长5.2%；中部地区招标中标额为116.5亿美元，同比增长11.5%；西部地区招标中标额为85.3亿美元，同比下降30.7%。其中，上海累计中标金额44.5亿美元，位居全国之首；湖北和江苏招标规模分列二、三位，中标金额分别为40.1亿美元和37.1亿美元；位居第四至第十位的地区依次为四川、福建、浙江、安徽、广东、山东、河北。前十位省市招标中标额合计330.5亿美元，占比达72.5%。

    三、我国国际招标的重要作用

    国际贸易不断发展的今天，国际招标以其“公开、公平、公正”的特性，不仅在帮助企业节约成本、择优选择等方面成效显著，有效促进了企业的技术进步，也在进一步完善社会主义市场经济体制方面发挥了重要的作用。

    （一）国际招标是完善社会主义市场经济体制的重要措施

    我国国际招标制度是为更好适应经济体制改革需要而建立的，并伴随着市场经济体制的不断完善而逐步发展。国际招标不仅仅是一种单纯的市场交易行为，更是在开放环境中形成合理价格的一种市场机制，是市场竞争形态中最具活力的一种表现形式。例如，总后勤部连续多年开展全军医疗设备国际招标，通过国际招标方式密切跟踪国外的先进医疗设备和技术，不断提高采购设备的技术规格和水平。军队医疗设备快速的更新换代和技术引进，不仅进一步规范了医疗设备的采购市场，带动了其他部门利用国际招标方式开展设备采购和技术改造，也带动了全国中高端医疗设备市场平均价格的下降，为全国医疗体制改革做出了积极的贡献。

    （二）国际招标是维护公平竞争市场经济秩序的内在要求

    国际招标通过公开公平的市场运作机制，可以最大限度地消除不正当竞争，打破地区分割和行业垄断，在公正评价产品的基础上实行最佳经济效益和优胜劣汰，为企业提供公平竞争的市场规则，切实保护优势企业，同时也使更多的企业通过招标投标增强了自身的竞争意识和能力，营造出一个统一开放、公开透明的市场竞争环境。例如，拉美地区一些不具国际知名度的产品在我国有可能不被认识，往往被排斥在国内市场之外，只有通过公开、透明的国际招标，才能把国际品牌的垄断打破，从而引进质优价廉的产品。国际招标可以促使生产要素在不同地区、企业之间自由流动和组合，不但维护了社会主义市场经济秩序的自由公平竞争，也促进了国民经济建设健康高速发展。

    （三）国际招标是充分利用国际国内两种资源的重要途径

    作为世界上经济发展最快、市场潜力最大的国家之一，中国已经成为世界第二大经济体、第一大工业国、第一大货物贸易国、第一大外汇储备国，开放的中国为世界各国提供了一个难得的共享改革开放成果的历史机遇和竞争舞台。目前，在我国的重大建设项目中，国际招标已成为外国企业进入中国市场的主要渠道。一方面，只有通过竞争，才能引进先进技术和关键设备，达到消化吸收再创新直至自主创新的目标。例如举世瞩目的三峡工程，我国就是通过国际招标引进并掌握了特大型水电机组的核心技术。另一方面，通过积极参与国际招投标竞争，中国企业实施“走出去”战略成效明显。据商务部统计，2018年，我国企业通过国际招投标方式获得的对外承包工程新签合同额高达2418亿美元，其中上海电气与ACWA Power公司签订的迪拜水电局光热四期700兆瓦电站项目总承包合同是迄今为止全球最大的太阳能光热项目。

    （四）国际招标是公共采购领域预防和遏制腐败的有效手段

    《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，要用改革的办法推进反腐倡廉制度建设，健全防范腐败的体制机制。公共采购领域大力推行国际招标，通过公开透明的市场竞争和公平规范的法律制度约束，接受市场的充分竞争和社会各界的广泛监督，可以大大减少行政干预和权力寻租，消除腐败和商业贿赂所赖以滋生的体制性、机制性因素，从源头上构筑起预防腐败的有效机制。

    四、我国国际招标的重要作用

    我国的国际招标活动，已在法律法规的层面与全球化国际贸易趋势高度融合。例如，我国商务部颁布的《机电产品国际招标投标实施办法》试行本中就明确写到，“CIF、CIP、DDP 等贸易术语，应当根据国际商会（ICC）现行最新版本的《国际贸易术语解释通则》的规定解释”。这一方面体现了我国顺应国际商会为了国际贸易全球化所做出的努力和调整，另一方面也体现了国际招标与国际贸易存在密不可分的关联。 

    未来，随着我国对外开放的扩大和深化，国际招标将在优化进口结构、推动重大装备的自主化和提升国内企业国际竞争力等方面发挥更大的作用。

    （一）优化进口结构

    据统计，通过国际招标中标的国外大型机电设备单台价格均在50 万美元以上，其技术性能和档次大大高于我国整体进口的同类设备的平均价格水平。通过国际招标采购，可以有效清除不合格供应商，保证中标的机电产品在技术性能、产品档次上均处于世界先进水平，较快提升了国内企业技术装备水平，提高了国内企业产品的技术含量，促进了企业的竞争力。

    （二）推动重大装备的自主化

    2007 年，商务部和国家发展改革委联合制定并颁布了《重大装备自主化依托工程设备招标采购活动的有关规定》（商产发〔2007〕331号），对重大装备自主化依托工程设备采购范围、采购方式、文件编写要求、专家抽取方式等招标采购活动提出了明确的要求。我国重大技术装备业通过国际招标引进先进的技术和设备，经过消化吸收后再创新达到世界先进水平，使得装备行业成套生产能力得到显著提升，一批核心设备相继研发成功并拥有自主知识产权。特别是核电、风电、高铁、城铁等重大装备工程，通过依法、合规开展国际招标，保障了重点工程建设和产业快速发展的需要。

    （三）培育参与国际竞争的能力

    随着我国加入WTO以及加入WTO与扩大对外开放后众多跨国公司的进入，全球化竞争将会更加激烈。目前我国国际招标的规则已基本与国际接轨，国内企业在我国法律框架下有更多的机会在国内直接参与国际竞争，国内的国际招标已成为国内企业按国际通行惯例和规则开展的招标，不出国门就能与国际上众多有实力的企业同台竞技。通过参加国际招投标竞争，国内企业不但可以积累与国外企业竞争的经验，也有助于企业创新理念、 拓展业务和提高国际竞争力。中兴、华为等企业就是在20世纪90年代末、21世纪初在国际招标中与西门子、爱立信等跨国公司同台竞争，通过不断学习和进步，逐步缩小了与跨国公司的差距，并迎头赶上，最终成为具有较强国际影响力和竞争力的企业。目前，我国真正参与国际招投标的国内企业数量还不太多，希望更多企业能借助我国扩大对外开放之契机，积极参与国际招投标，更多更好地了解和掌握国际竞争规则，不断拓展自己的市场空间，提升自身的核心竞争力。