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践行二十年 依然在路上 ——写在《中华人民共和国招标投标法》颁布二十周年之际

2019-11-21


践行二十年   依然在路上

——写在《中华人民共和国招标投标法》颁布二十周年之际

 

中国招标投标协会副会长、国信招标集团股份有限公司总裁  袁炳玉



2019年是《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招标投标法》)颁布20年,也是国信招标集团股份有限公司(以下简称“国信招标集团”)成立20周年。这20年既是中国招标投标行业蓬勃发展的20年,也是国信招标集团追求卓越发展的20年。笔者作为《招标投标法》立法的重要组织者、招标代理的亲身实践者和创业领头人,20年一路走来,对招标投标事业投入了太多的感情,付出了太多的心血。回顾和盘点一下充满挑战又不乏自豪的成长之路,有太多的故事和感悟值得讲述……

 

一、           初衷和使命

 

作为参与编写《招标投标法》的人员之一,笔者1982年北京大学法律专业毕业后,便进入到原国家计划委员会法规处工作。当时的中国正处于由计划经济向市场经济转变的社会变革时期,党的十一届三中全会全面地拨乱反正揭开了社会主义改革开放的序幕。随着改革开放的不断深入,招标的领域和范围不断扩大,逐渐由最初的建筑行业扩展至其他领域,但招标投标活动中暴露的问题也越来越多,亟待国家通过立法进行规范。与此同时,经过多年积累的实践经验也需要上升为法律规范,所以,无论是市场交易主体,还是行政监督部门,都存在着规范招标投标活动的要求。基于此,八届全国人大常委会和九届全国人大常委会均将《招标投标法》列入一类立法规划,并委托原国家计委负责牵头起草工作。根据全国人大计划要求,原国家计委成立了《招标投标法》起草领导小组,具体负责起草工作,笔者作为原国家计委法规处的处长,理所当然地参与了《招标投标法》的组织起草工作。从1994年6月开始,起草小组历经5年多时间,在总结经验并借鉴国外做法的基础上,认真调查研究,广泛征求各方面意见,数易其稿,最终形成了《招标投标法(草案)》。经过九届全国人大第九次会议初步审议,1999年8月30日,九届人大常委会第十一次会议审议通过并以第21号国家主席令发布了《中华人民共和国招标投标法》,该法于2000年1月1日起实施。可以说,《招标投标法》的颁布是时代发展的需要,它揭开了我国招标投标事业的新篇章,对冲破计划经济的桎梏、激发企业的竞争活力、规范招标投标活动、保护国家公共利益、提高经济效益和社会效益等都具有重要的意义。

《招标投标法》的实施,目的是为了更好地规范国家和地方一些重大项目的招投标活动,而当时的招标代理机构多数只是单纯为国际招标或施工招标业务提供服务,定位比较窄,因此,成立一家能为国家和地方重大工程建设项目提供全过程招标代理服务的综合性公司,顺应了国家政策与市场发展的双重需要。在此背景下,1999年12月3日,国信招标公司应运而生了,笔者也离开了当时的国家计委,希望通过创立国信招标公司来更好地实践《招标投标法》。在《招标投标法》颁布之初,国信招标公司的成立可以把它看作是一粒“种子”,这粒“种子”植入到招标代理咨询的泥土里,能否经历市场大潮的风雨在这片土地上生根发芽,笔者当时是比较忐忑的。创业维艰,公司初创阶段并不是一帆风顺的。由于公司领导班子都有参与《招标投标法》起草工作的背景,一段时间内业界对国信招标公司是存在很多质疑的,举报信甚至摆到了当时国务院总理的案头上。当时,我们不但要应对可能会将一个新生企业扼杀于摇篮中的行业质疑,还要面对公司领导班子没有公司经营经验等现实问题。为了打破僵局,我们利用参与起草《招标投标法》的优势,将招标法律和国际采购规则培训作为业务的突破点,在行业内引起了很大的反响,这种异于常规、独具特色的经营策略很快就收到了成效,不但帮助企业迅速打开了市场,亦为公司做了很好的宣传,招标业务因此逐步打开了局面。

国家测绘局的基础测绘项目是国信历史上第一个招标代理项目。为了保证招标质量,公司十几个人团结一心,全部投身其中并迅速行动起来,先后开了三次招标文件评审会,开标时公司董事长叶青和国家发展改革委有关领导出席了开标会,公司所有人都见证了这一历史性时刻。另一个记忆深刻的项目是“蓝天工程”煤改气项目。当时,为了掌握项目的第一手资料,我们跑遍了中央在京单位的所有锅炉房,最终拿出了科学准确的招标方案,并获得了北京燃气集团的支持,实现了“只要是国信的项目都要列入计划保证实施,并把气送到锅炉房门口,保证当年供暖”的承诺,在业内收获了“国信项目有保障”等诸多好评。我们的服务获得了众多中央部委的认可,开始和国信建立起业务往来,为之后招标业务的进一步拓展赢得了更大的市场。通过这种求真务实的工作作风,历经三年多的稳扎稳打,国信的市场份额逐渐扩大,之后的第一批国家重点工程建设招标项目——国家粮库 1000亿斤库容建设项目,更是为公司的发展奠定了良好的基础。至此,公司的业务版图实现了从中央到地方的扩展,成功开拓出了一片属于自己的经营蓝海。

 

二、实践和成就

 

《招标投标法》颁布20年来,招标投标制度在国民经济各个领域得到了广泛应用,招标投标活动从工程建设和机电产品开始,以前所未有的速度迅速扩大到各类货物、服务、土地、药品以及政府采购等各个行业和领域,全社会的依法招标意识显著增强,招标投标作为市场化资源配置采购方式日渐深入人心。根据中国采购与招标网大数据不完全统计,全国每年的招标投标市场金额达20万亿元左右,占GPD总额的15%~20%,建筑、交通、水利水电等行业依法必须招标项目达90%以上,国内每年参加招标投标的企业占大中型企业的80%。

作为招标投标行业发展的亲历者,笔者认为,20年来行业的成就主要体现在六个方面。一是招标投标法律体系基本形成。以《招标投标法》为基础,以行政法规、国务院文件、地方性法规、规章和规范性文件为补充的招投标法律制度,已经成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,基本满足了不同行业、不同专业项目招标投标活动的需要。二是监督管理体制不断完善。各级人民政府普遍确立了发展改革部门指导协调、各部门分工负责的招标投标行政监管体制。三是建立了招标投标行业组织。中国招标投标协会成立后,在发挥桥梁纽带作用、加强行业沟通、增强行业凝聚力、促进行业共同发展等方面做出了诸多积极贡献。四是汇聚了一支庞大的从业队伍。据不完全统计,全国仅从事工程建设项目招标的代理机构就达6000余家,从事招标采购的专业人员达一百多万人。同时,通过建立招标投标水平考试,规范行业从业人员职业行为,提升其职业素质和服务水平。五是基本建立了招标投标标准体系。制定了各类适用于不同性质项目、不同合同类型的标准招标文件和标准工作规程,作为法律法规体系的有效补充,共同规范招标投标行为。六是电子招标交易的推广和应用。通过建立全国三级电子招标投标公共服务平台,统一电子招标投标交易规则和系统建设运营的技术标准。可以这样说,招标投标行业20年的快速发展,为促进我国经济体制改革、转变企业经营机制与政府管理职能、培育和规范市场竞争机制、发挥市场配置资源决定性作用、节约公共开支、提高经济与社会效益、深化投融资体制改革、促进我国与世界经济贸易体系的融合等发挥了举足轻重的作用。

20年来,招标投标已经成为我国发展最为迅速的服务行业之一,可以说,如果没有《招标投标法》这一基本法,就不会有今天招标投标事业的大好形势,国信招标公司20年的快速发展就是我国招标代理行业蓬勃发展的一个缩影,也是业界践行《招标投标法》的一个有力见证。没有什么比数字更能说明一切。20年前,公司刚起步时,十几个人在两间简陋的办公室里,完成了58个招标项目,中标金额8亿多元,实现年收入300多万元。20年后,公司的办公场所面积达6000多平方米,拥有7家子公司、52家分公司及办事处,员工人数1000多人,累计承接各类招标采购项目超过5万项次,委托金额超过3万亿元;累计承接工程咨询项目超过1万项次,总投资规模超过5万亿元;累计承接PPP项目超过2000项,总投资规模超过8000亿元,已然发展成为一家集招标代理、工程咨询、工程造价、工程监理、项目管理、PPP咨询、信息技术咨询、国际贸易、投融资咨询等业务为一体的综合性咨询集团公司,成为国内招投标行业的龙头企业,并凭借专业、优质、真诚的服务获得了社会各方的高度认可。2006年至2018年,公司连续十二年荣膺“中国招标代理机构十大顶级品牌”及“中国最具竞争力招标代理机构”第一名,并获得中国招标投标协会组织开展的招标代理机构诚信创优活动“5A级单位”,成为中国招标投标协会副会长单位。

在公司发展过程中,我们不断创新服务模式,提升服务质量,以诚信创品牌,以创新求发展。这里有一个项目不得不提,那就是北京2008年奥运会主体育场(鸟巢)项目法人招标项目,公司通过公平竞争,在7家国内最有实力的招标公司中脱颖而出,赢得了2008年奥运会主体育场项目法人招标项目。为了能够更好地完成项目,公司成立了专门的奥运项目组,笔者作为公司总经理亲自挂帅,担任项目组组长,与北京市奥组委、北京市发展改革委组成联合办公室,认真反复推敲招标文件,通过科学考察论证,积极借鉴国外先进的管理经验并结合我国的实际情况,确定了"通过政府引导、市场化运作进行项目建设和运营"的思路,以国际通行的市场运作机制将奥运会比赛场馆向国内外经济实体进行招标。整个项目历时9个多月的时间,最终于2003年8月顺利完成了影响深远的北京2008年奥运会主体育场(鸟巢)项目法人招标项目,这次招标是招标投标行业第一次在公共基础设施领域采用PPP模式,利用社会力量筹集资金,减少政府投资,探索出了政府进行投融资体制改革的新模式,树立了超大型公用文化体育设施项目PPP操作的经典标杆。能在奥运招标史上留下国信的痕迹,我们感到特别地骄傲和自豪。以此为契机,企业不断开疆拓土,之后的北京地铁奥运支线BT招标、贷款银行选定融资招标、双汇股权转让招标、市政工程基础设施BOT咨询招标、CDM清洁能源机制项目咨询招标等接连展开,天津市北水业公司部分股权转让咨询项目(TOT)成功入选国家发展改革委PPP示范项目,特许协议被住建部“关于加强市政公用事业监管的意见”列为范本……最近,公司又承接了北京新机场PPP项目咨询,在这个国家投资规模超百亿元的PPP项目中,我们再次引入联合银团社会化融资新模式,为北京新机场建设做出了应有的贡献。

招标业务作为公司的主营业务,我们以做精做专为目标,在优势行业做深做透,提供比常规代理机构更为专业、更深层次的差异化服务。轨道交通项目属于城市基础设施项目,是国家和地方重点投资的领域,2006年,公司深入研究分析了我国城市建设规划和交通发展的趋势,审时度势成立了轨道交通事业部,专门从事轨道交通项目的招标代理。经过培养和实践,轨道交通事业部从小到大,业务不断拓展,业绩不断攀升,逐步在轨道交通行业招标领域站住了脚,并在行业内形成了新的竞争优势。十二五建设规划期间,国家城市轨道建设进入到一个大提速阶段,轨道交通事业部也借此东风获得了突破性发展,尤其是在车辆、牵引系统和信号系统招标方面,探索出了一套符合国产化政策的招标模式,得到了国家有关部门的高度认可并向全国推广。正是由于专业化的实施,公司在轨道交通行业培养出了一支专业化的人才队伍,项目经理无论是理论层面,还是操作层面,都逐渐成为这个行业的专家,参与制定了轨道交通重大装备的招标文件范本,为行业主管部门提出了很多建设性的意见并得到采纳,获得了主管部门、业主单位、施工单位、制造单位的广泛认可。目前,公司已在全国四分之三的拥有轨道交通建设项目的城市开展业务,为集团带来了可观的收益,在行业内具有相当的知名度。公司是中国城市轨道交通协会常务理事单位,并且是该协会中唯一的招标代理公司。

在行业建设方面,我们利用自身在政策理论研究方面的优势,为多个政府部门、社会团体就招标投标和政府采购的政策、理论和实务等提供专题研究和咨询服务。公司高层数名领导参与了《招标投标法》《政府采购法》的调研起草工作;担任过《招标投标法实施条例》的起草和宣传咨询;参与编写了国家发展改革委、财政部、商务部、住建部以及军队等部门的法律法规及标准范本;参与了全国招标师职业水平考试大纲及招标师考试辅助教材编写、考试命题等工作;在中国招标投标协会组织下为PPP咨询行业编制了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作(PPP)项目社会资本方遴选工作指南》等行业指导文件;还承担了许多央企(如中石油、中国移动、中节能、中储粮等)的采购规范、课题等编写和研究工作,充分彰显了行业龙头企业所应有的社会责任感和使命感。

在社会责任方面,我们以实际行动实践着“源于社会、回报社会”的理念,积极投身公益事业,助力行业发展。汶川地震发生后,企业第一时间组织干部员工进行捐款,并派出工程管理人员前往灾区提供工程技术援助;2009年,与中国西部人才开发基金会合作开展“捐资千万元受益一万人”的国信招标山村教师公益计划,拟用10年时间捐献1000万元,赞助广西、云南、甘肃等西部地区的1万名山村贫困教师;在江苏省睢宁县捐资100万元兴建国信魏圩希望小学;在辽宁省实施“牵手龙城学子、托起明天朝阳”的贫困生助学计划;与国际关系学院强强联合共同建立“中国招标采购与教学实践基地”,得到了北京市教委的认可,开辟了中国招标采购科研、教学的新模式,探索出了一条招标采购产学研互补的共赢之路。

新时代新形势下,随着政府简政放权和市场化进程的加快,不但国家行政管理手段、方式在变,市场竞争秩序、行业格局也在变,面对产品同质化和模式同质化的困境,我们清醒地意识到,单一的招标代理、程序化的服务已远远不能适应市场的发展需要,必须走提升技术服务、多元化发展的道路,调整企业经营布局,找准市场定位,延伸企业服务产业链条,实现服务的转型升级,向着专业化、多元化、集团化的方向发展,构建可持续发展机制。因此,2012年公司前瞻性地调整发展战略,进行顶层设计,提出了“一体多元”的战略思想,完成了集团化组织架构设计,强调招标主业以做精做专为目标,不断提高招标业务产品的附加值,并以招标代理为切入点,提供工程咨询、工程监理、造价咨询和项目管理等工程建设项目全产业链服务,形成以招标业务为中心、多种业务协同发展的业务格局。2019年,企业根据政策变化和市场需求,并结合企业多元化发展战略将步入升级发展新阶段这一现实,提出了咨询业务与招标业务重组,专业化发展的战略规划,并启动了双品牌发展战略,希望以变应变,化一成二,通过招标、咨询分业经营,双轮驱动,实现企业更好更快地发展。

 

三、反思与展望

 

招投标制度是社会主义市场经济体制的重要组成部分,关系经济长期平稳较快发展和社会全面进步。随着社会的发展,一部执行了20年的法规已不能全面满足现今的社会发展和经济建设的新要求,需要结合新时期的新情况和新要求对《招标投标法》进行全面的改革和完善。党的十九大报告也明确指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。新的历史时期具有新的历史特性,招标投标行业也面临着加快转型升级的新要求。随着时代的发展和改革的深化,现行的招标投标制度逐渐显露出一些与当前发展需要不完全契合的短板和不足。例如,评标委员会的权利、责任与义务,目前的制度设计上还存在着一些缺陷,评标委员会越位决策的现象经常存在。为保证评标结果的供给质量,应让评标专家回归咨询职能的本位,把决策权归还给招标人,让招标人为项目承担最终责任,这与我国投资体制改革中“谁投资、谁决策、谁受益、谁担风险”的规定也相一致。再如,目前,国内一些技术创新产品难以推广应用,首台(套)产品普遍存在中标难问题,企业反应强烈,通过制度设计,引导招标人采购符合国家政策导向的产品和服务,有助于提高供给体系质量和促进技术创新。又如,近年来我国电子招标采购取得了长足的发展,互联互通、覆盖全国的电子招标投标系统已基本形成,但受制于时代的局限性,《招标投标法》基本是按照纸质招标投标的模式进行制度架构的,很多内容已经不适应电子化发展的需要,等等。因此,重新审视《招标投标法》,科学、民主立法,通过科学合理的制度设计和修订完善,进一步增强招标投标制度的前瞻性、实效性和适用性,应是下一步招标行业的工作重点。

新的历史时期,招标投标事业正站在新时代供给侧改革的制高点,这是难得的历史机遇,在此机遇与挑战并存的新形势下,招标代理机构应更好地助力经济发展,树立质量第一的强烈意识,发扬工匠精神,培育百年老店,增强企业的核心能力,探索招标采购全生命周期服务模式,向多元化、国际化、集团化招标代理机构发展。

践行20年,依然在路上!(文章来源:《招标采购管理》杂志20191期)


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