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论新时代招投标行业改革的必要性

2019-11-21 来源:《招标采购管理》19年1期

吴振全


新时代更强调发挥市场在资源配置中的决定性作用,这要求我们不断完善和创新招投标制度,加快构建现代市场体系,激发市场活力。本文梳理了新时代我国改革政策总体要求,总结招投标行业面临的主要问题,分析行业发展的局限性及问题根源,阐述行业改革的必要性,旨在为推动我国招投标行业改革提供参考。

 

 我国自20世纪90年代开始试点招投标制度,尤其自1999年《招标投标法》颁布以来,招投标行业取得了突飞猛进的发展。时至今日,法律与政策规制日益健全,招投标制度在构建我国社会主义市场经济体制中发挥了重要作用。当前,随着法律体系日趋成熟,所需规制和调整的实体性内容逐渐增多,而《招标投标法》作为程序法,仅依靠其程序性调整能力已突显乏力。当前,招投标行业尤其是在行政监管方面已暴露出了若干问题,包括:市场主体交易活力不足、监管便利化趋势增强、法律与政策规制设计日趋复杂等。自2013年以来,供给侧结构性改革成为我国经济工作发展的主线,招投标行业发展所暴露出的问题在一定程度上与新时代改革要求不相适应。明确行业改革方向与原则,解决行业面临的问题,有序推进行业改革,已显得十分紧迫。招投标行业改革将成为我国全面深化总体改革的重要组成部分。

一、新时代我国改革政策总体要求

2017年,习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告(简称《报告》)中指出,坚持全面深化改革,经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点,坚持新发展理念、建设现代化经济体系、深化依法治国实践、深化机构和行政体制改革。《报告》是新时代描绘中国改革的纲领性文件,为招投标行业改革指明了方向。

2013年,中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》)指出,市场在资源配置中起决定性作用。要求完善现行经济制度,提出加快完善现代市场体系,将如何处理政府与市场的关系作为改革的核心问题。《决定》为行业改革提出了具体要求。

2015年,习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十一次会议,研究经济结构性改革和城市工作,做出供给侧结构性改革重要指示,并在2016年第十二次会议上进一步研究了供给侧结构性改革方案。

同年,中共中央《关于深化投融资体制改革的意见》(简称《意见》)强调:进一步转变政府职能,深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革,建立完善企业自主决策、融资渠道畅通、职能转变到位、政府行为规范、宏观调控有效、法治保障健全的新型投融资体制。《意见》为行业改革描绘了具体解决方案。

可以说,《报告》《决定》《意见》共同形成了招投标行业改革的顶层设计思想。围绕上述文件精神,国务院办公厅于2017年颁布了《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号),对招投标行业的改革发展产生了深远的影响。

二、招投标行业面临的主要问题

当前,招投标行业发展所面临的问题主要集中在招投标交易主体行为、行政监管规则与导向及法律、政策规制设计三个主要方面。厘清这三方面问题的根源是细化制定改革方案、有效推进改革进程的前提,才能使行业改革过程有的放矢。

1.招投标交易主体行为问题

(1)招标人对招投标活动缺乏正确认识。实践中,招标人片面地认为其组织招标活动仅仅出于履行招标人法定义务,在招投标相关法律与政策规制文件日趋增多的情况下,促使招标人将几乎大部分精力放在落实规制文件要求方面,而忽视了组织招投标竞争活动的固有目的。需要指出的是,招标人作为招标主体,通过招投标过程不仅旨在完成缔约过程,更是为了通过竞争方式优选中标人,明确标的价格,实现各类履约诉求等。可以说,招标人对招投标活动片面的认识是限制其交易能动性和阻碍其释放交易活力和潜能的障碍。

(2)招标代理机构服务能力有待提升。在建设工程领域,招标代理为招标人组织开展勘察、设计、施工、监理等招标活动。在服务范围上,仅围绕招标程序提供服务。在服务深度上,则侧重协助招标人履行招标程序,而缺乏对服务过程的深度定制。服务缺乏与项目特点的有效结合,未能针对缔约环节特性进一步拓展业务链。尚不具备站在全过程管理视角提供服务意识,对招标人出于专业化项目管理要求的执行与落实能力有待提升。

2.行业监管规则与导向问题

(1)监管便利化与本位主义严重。部分专业或行业领域的招投标行政监管部门过渡细化法律与政策规制文件,过度行使过程文件备案监管的裁量权。站在监管本位视角,单方面追求监管的效率与便利而忽视了招投标交易主体利益,未能尊重主体合理合法的缔约交易诉求。在一定程度上压缩了缔约交易主体自由度。此外,还出现过度细化监管规则、烦琐设置市场交易约束条件、注重过程文件形式化而非实质上的监管审查等情形。上述情况,给招投标缔约双方尤其是招标人带来了沉重的负担,在一定程度上对市场交易造成干扰,为释放主体交易潜力和自由增添了障碍。可以说,上述监管情形歪曲了《招标投标法》立法初衷,不利于招投标活动在市场经济建设中发挥建设性作用。

(2)优选方法趋同构成优选壁垒。在工程建设领域,建筑交易市场已发展壮大,特别是施工企业数量规模已相当庞大。然而,由于各招标项目几乎均采用了相似的资格预审办法或评标办法,而对项目特点考虑不足,缺乏有针对性地选择评审要素,从而使得各类项目优选过程高度相似,项目中标人具有高度趋同性。加之历经多年招投标交易,一部分“良好”响应评标办法的企业长期活跃在市场中,形成了中标优势群体。而其他企业则相对受到一定排斥。笔者称该现象为“优选壁垒”。壁垒的形成是优选方式缺乏多样性造成的,是扼杀市场交易活跃性的杀手。趋同的优选方法阻碍了市场交易多元化发展,招投标方式沦为向特定中标优势群体发包的工具手段。

3.有关法律与规制设计的问题

(1)法律顶层设计存在局限。《招标投标法》作为程序法,严格讲是对招投标活动中的程序性内容做出规制,以其为核心的法律体系则在规制和调整招投标程序性内容方面发挥着重要作用。然而,实践中,招投标活动涉及内容十分广泛,仅招标文件编制方面就涉及大量实体内容。为确保招投标活动正常开展,仅依靠程序规制则存在局限。为此,笔者建议《招标投标法》修订应适当考虑增加对实体性内容规制,从而为合理规范和引导主体交易行为,激发主体潜力与能动性以及市场交易活力创造条件。需指出,缔约与履约过程存在着直接联系,可以说履约成败很大程度上以缔约合理性为前提。为此,招投标作为重要缔约过程,招标人与投标人在分别形成承诺与要约的过程中,其本意是以履约为目的,而《招标投标法》仅站在缔约阶段,未能实现从履约视角规制招投标活动,致使缔约与履约过程在一定程度上脱节。尤其对工程建设项目而言,站在全过程管理的履约视角组织缔约是必要的。

(2)法律与政策规制欠平衡。2000年,国务院颁布《有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》(国办发〔2000〕34号),形成了国家发展改革部门牵头,各级行政主管部门分管的招投标行业监管格局。虽然各部门围绕各自所分管行业、专业领域特点相继颁布了法律与政策规制文件,但总体来看并不平衡。首先,文件规模数量不均衡,如房屋建筑工程及市政基础设施领域的规制文件内容丰富、数量规模相对较大,而有些领域则规制数量规模很小。其次,在同一类型规制文件方面,有些主管部门已就某些内容进行规制,而有些主管部门则监管缺位而致使规制空白。再次,即便是针对同类型规制文件,其内容也存在较大差异,不仅是因为行业领域特点导致,还主要表现在语言表述、行文逻辑上及内容完整性等诸多方面的不同。此外,由于我国地区区域经济发展差异,招投标地方规制文件颁布情况也欠平衡。上述情形,为整体统一和规范招投标行业造成了障碍,突显出行业规制顶层设计及行业总体监管统筹的不足。

三、行业发展局限与问题根源

上述问题突显了招投标行业发展存在一定局限,而局限性正是导致问题产生的重要根源。笔者认为,招投行业的发展主要存在如下三方面局限性。

1.局限与根源一

以规制束缚手段强化主体行为监管与强调激发释放主体交易自由之间的矛盾。从行政主管部门即监管主体视角,一方面希望通过完善法律与政策规制方式规范交易主体行为,而另一方面又希望激发其积极性,交还主体自主实施交易的权利。对于工程建设项目而言,作为建设单位的招标人承担着项目建设主体责任,理应拥有建设主体相关权利与义务,建设单位具有针对项目建设管理的强烈利益与诉求,从而对缔约过程的合理性和科学性予以高度关切。而行政监管部门却非建设责任主体,无须承担建设管理责任,而仅注重对交易合法性负有监管责任。为此,招投标活动监管主体责任与交易主体利益、诉求如何实现统一成为突破这一局限的根源所在。

2.局限与根源二

新时代对招投标交易全面规制的迫切需要,与当前《招标投标法》体系调整能力不足之间的矛盾。新时代强调市场对资源配置的决定性作用,激发市场活力,从而迫切需要对招投标活动各方面进行规制,尤其围绕捍卫交易主体利益与诉求更需通过监管合理引导主体行为,并采取有效措施维护主体正当交易利益,只有立足以交易主体诉求为中心,才能实现对交易主体潜能的释放,顺应改革发展的总体需要。为此,行政主管部门针对招投标交易进一步完善实体内容规制成为突破这一局限的根源所在。

3.局限与根源三

招投标活动优选机制单一,与项目优选的多元化需求之间的矛盾。当前招投标活动的优选过程分为资格预审和评标两环节。而资格预审与评标所普遍采用的方法为百分制综合评审方法。在建设工程领域,尤其对于房建及市政基础设施建设项目的施工与监理招标,评审方法已经被固化到强制实施的标准文本中。需要指出的是,由于招标项目属性不同、建设单位拟采取的管理理念的差异,以及项目所处环境条件迥异,使得在中标人优选问题上,已经呈现追求多元、差异化评审需求的趋势,而单一性评审方法已不能满足上述需求。为此,主管部门应基于招标人根据项目实际需要自行设定优选机制的自由成为突破这一局限的根源所在。

四、行业改革的必要性

1.释放交易主体潜能的需要

通过行业改革,进一步明确招标人与投标人在缔约交易中的重要地位。尤其在工程建设领域,进一步发挥招标人的建设主体作用。赋予交易主体更高的自由度,注重从履约视角对缔约监管与规制实施改革。引导主体充分利用招投标缔约交易过程满足自身利益诉求与需要。针对标的特点引导形成多元化优选机制。为使招投标真正发挥交易作用,实现履约效果与目的,要着力以主体利益为中心,树立以服务为目的的监管导向,避免监管尺度越界,简化交易规则,优化监管规制,彻底释放交易潜能。

2.完善现代市场经济体系的需要

招投标是实现市场准入的重要方式,是交易主体间双向选择的重要过程。建立统一开放、有序竞争的现代市场经济体系依托招投标行业的改革,有必要从正确引导交易主体行为入手,从顶层设计上优化招投标程序。将交易主体信用作为重要考量因素,构建交易信用监管体系。改革过程有必要将招投标活动过程着力向着构建现代市场经济体系目标靠拢,提升市场的资源配置效率与质量,切实明晰政府与市场的关系。

3.发挥政府投资带动作用的需要

招投标方式是政府投资项目广泛采用的交易手段,招投标行业监管更是政府投资项目行政监管的重要组成部分,也是加强政府投资事中、事后监管的重要抓手。招投标行业改革有必要从政府投资的重点行业、专业领域入手,发挥改革试点效应。政府投资带动作用不仅体现在对社会投资所带来的积极性影响方面,也体现在对项目管理过程的规范化引导中,更体现在对项目实施效果的示范性作用方面。招投标行业涉及政府投资所带动和影响的诸多方面。只有立足发挥政府投资带动作用,才能使得我国社会总体改革更见成效。

4.提升综合服务监管水平的需要

招投标作为政府监管重要领域,在“放管服”改革中将发挥积极作用。针对非政府投资项目,招投标改革应进一步探索如何释放监管权限。对于政府投资项目,应找准重点与关键,着力变革监管方式方法。结合政府职能转变,梳理定位监管原则与方向。建立招投标交易大数据系统,利用“互联网+”构建招投标数据与交易平台,实现在线监管,一站式全流程服务。深入推进电子招投标制度,进一步将交易与监管服务有机结合。

5.推进法治中国建设的需要

招投标活动涉及相关法律、法规十分广泛。伴随着行业改革,《招标投标法》修订十分迫切。要进一步完善招投标行业法制建设,从顶层设计上重新定位、优化法律政策规制体系。要促进《招标投标法》体系与其他法律体系的有效衔接与融合。通过法律体系的进一步调整实现“放管服”改革目标。规范行业监管,尤其需加强对监管行为自身的规制,完善监管与执法依据,强化执法监督力度。

6.创新社会治理体制的需要

在具体招标项目中,相比招标人而言,潜在投标人众多。尤其对于重大项目而言,招投标活动具有广泛的社会关注与参与度。即便是非交易主体的社会大众也具有对招投标活动关注甚至参与的权利。典型的,对于社会影响力大的项目,其招投标过程必然引起广泛社会关注,从而进一步形成社会监督氛围。新时代行业改革,就是要在社会自我治理体制方面着力创新,充分发挥社会大众、舆论、公共媒体的监督作用,借助行业团体组织等多元社会力量共同构筑行业自律和良性发展环境。笔者相信,招投标行业必将成为社会治理的重要阵地。

五、结束语

在新时代中国特色社会主义思想指引下,招投标行业改革应与当前我国改革政策总体要求保持一致。应正确审视当前行业所面临的主要问题,厘清根源、坚定改革的信念,从变革行业监管入手,集中精力修订《招标投标法》,优化制度与政策规制,力争释放交易主体活力与潜能,发挥招投标对市场交易的贡献力,最终助力实现我国“放管服”改革以及供给侧结构性改革总目标。

 

(作者单位:北京市工程咨询公司)


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