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建立从业能力评价制度 深化招标采购领域改革

2019-07-23 来源:《招标采购管理》2018年12期

张志军


在政府简政放权的大背景下,建立招标采购从业人员能力评价制度,由行业协会牵头组织对从事招标采购领域的从业人员的职业能力开展自律评价,作为改进和完善公共采购领域社会监督管理体系中的一环,其重要性和积极意义日显突出。本文对建立招标采购从业人员职业能力评价制度做了初步研究,以期抛砖引玉。

 

党的十八大以来,国务院大力推进行政审批制度改革,着力简政放权和政府职能转变,推出一系列涉及公共采购领域的“放管服”改革举措,先后取消了招标师职业资格制度和招标代理企业资质审批,公共采购领域改革走向深水区。诚然,取消部分职业资格准入门槛和企业资质审批事项,确实能降低制度性交易成本,激发社会公众和企业等市场主体活力,为大众创业、万众创新提供便利,进而推进社会经济持续稳定发展。

但是,招标代理资质和招标师职业资格双双取消以后,招标代理行业处于企业资质和个人职业资格“双放开”局面,也给招标采购行业带来了一些新问题:招标代理机构“井喷”,从业人员专业水平整体下滑,项目采购需求提炼能力和评审标准编制能力不足,“买马得驴”之类的采购事故多发。诸如这些问题,影响了采购质量和项目实施进度及项目质量,也不可避免地对社会公共利益造成了一定程度的损害,亟须出台相应机制加以改进和完善。

一、招标采购领域需要从业人员能力评价制度

我国《招标投标法》和《政府采购法》规制的大多是涉及社会公共利益和公共安全的招标采购项目,属国际公认的公共采购范畴。公共采购活动所具有的自身特点,以及与私人采购之间存在的巨大差异,凸显出建立从业人员职业能力评价制度尤为重要。

首先,公共采购活动大多涉及社会公共利益。公共采购活动的目的是为了满足政府机构的正常运转,或者为社会公众提供公共服务产品。因此,公共采购往往关系到社会公共利益、公众安全甚至国家安全。但是,在公共采购实践中,由于公共利益的看护者普遍存在主体权力的行使不畅、责任追究难以落实现象,而社会个体对公共利益受到损害的行为缺乏有效对抗和保障机制,往往容易导致社会公众对公共利益受损行为的漠视。因此,在公共采购领域,需要通过提高从业人员的职业道德和专业素养、落实采购主体责任等机制保障公共利益的有效实现。

其次,公共采购活动缺乏“节俭办事”的源动力。根据“经济人”假设理论,在公共采购活动中的采购人,实际上是公共资金的使用者,本质上是花纳税人的钱为社会公众办事,如缺乏必要的约束机制和道德情操,往往容易倾向于关注采购标的的舒适性、奢华性、便捷性等方面的功能,而忽视采购资金的使用效益,需要通过强化从业人员职业教育、完善资金使用监督机制等方式加以约束。

再次,公共采购活动需兼顾资金效益和政策功能。公共采购活动为了兼顾节能环保、扶持民族地区、促进中小企业发展等宏观调控目标,很多时候需要暂时牺牲单个特定采购项目的资金使用效益。而仅凭市场调节机制难以实现公共采购活动在宏观调控方面的特定功能和目标,需要从业人员具备较高的专业能力和执业水平,并根据项目的特点加以灵活把握。

最后,公共采购的复杂程度远远大于私人采购。学界普遍认为,公共采购的目标具有多样性。公众的广泛性和公众需求的多样性,决定了衡量公共事务管理和公共服务有诸多不同的评判标准,公共采购活动必须在这些不同要求和标准之间进行取舍,在各个采购原则之间找到最佳的平衡点,以便选用最合适的采购工具、采购方式开展采购活动。因此,公共采购活动中,采购方式的适用、评审方法的选择、评审因素的设置、评审权重的分配以及评价标准的制定等相关工作,涉及技术、经济、管理和法律等诸多门类的相关知识,从业人员需要具有较高的专业素养方能胜任。

综上所述,由于公共采购活动所具有的特殊性、政策性和复杂性,决定了从业人员应当经过系统的职业道德、职业素养、职业能力、职业行为和职业责任等方面的培训、认证和考核,否则很难适应复杂的公共采购活动工作要求。

二、建立从业人员能力评价制度符合改革方向

多年来,在市场准入方面,我国一直实行企业资质管理制度。在计划经济体制下,由于员工与企业的人身依附性强,人员流动很少,由企业对员工的从业行为进行管理和责任追究,无疑是一种社会成本很低且行之有效的办法。但在市场经济体制下,企业员工流动频繁,企业对员工的约束力日渐降低,依然实行企业资质管理制度无疑会带来一系列问题。近几年来,国务院各部委大力推行行政审批制度改革,不断弱化企业资质管理,顺应了社会发展需要。

国内外相关研究和实践表明:弱化企业资质管理应与强化从业队伍建设相协调。鉴于公共采购活动的特殊性,如对招标采购从业队伍放任不管,纯粹交由市场机制决定,不利于保障公共采购资金的使用效益和维护社会公共利益,进而还有可能对政府的公信力带来较大的负面影响。

目前我国公共采购领域职业能力评价体系建设、自律约束机制尚不健全,发挥行业协会的自律监督作用,建立招标采购从业人员能力评价制度,强化从业队伍的建设和管理,既是提高公共采购质量、推进招标采购行业转型升级的现实需要,也符合政府职能转变的改革方向。

2017年初,人力资源和社会保障部在《关于进一步减少和规范职业资格许可和认定事项改革方案的通知》(人社部发〔20172号)中提出,要“分类推进人才评价制度改革,更多发挥企业、行业和社会组织在人才评价中的重要作用。”同年9月,人力资源和社会保障部《关于公布国家职业资格目录的通知》(人社部发〔201768号)中再次提出:“鼓励行业协会、学会等社会组织和企事业单位依据市场需要自行开展能力水平评价活动。”今年6月,国务院常务会议强调:“逐步建立由行业协会、学会等社会组织开展水平评价的职业资格制度。”

由此可见,由招标采购行业协会主导或牵头,建立从业人员职业能力评价制度,保障招标采购从业人员具备必要的专业知识和技能,符合我国政府职能转变的改革要求。

三、建立从业人员能力评价制度符合国际惯例

目前世界上实行市场经济体制的国家,大多不采用企业资质管理制度,而是由政府对个人执业行为直接进行监管,或由行业协会开展自律管理。美国公共采购业界有句名言:公共采购的专业精神是良好政府的基石。在以美国为代表的西方发达国家,对从事公共采购的从业人员,大多建立了严格的市场准入制度或能力评价制度。

如美国的政府采购合同官制度,合同官的身份是政府雇员,在取得职业资格证书之前必须取得职业水平证书。其职业水平按照级别不同,由低到高分为一级、二级、三级,每个级别均有不同的教育背景要求,每个级别都必须完成既定的知识储备,符合相应的条件要求,并具有一定的工作经验才能向联邦政府部门提出资格认定申请,符合条件的才颁发本部门的职业资格证书,最后取得合同官资格。

尤为引人注目的是:政府采购合同官在取得职业资格证书以后,仍然要强制参加培训学习,必须达到培训课时要求,否则职业资格证书可能被修改或吊销,直至丧失合同官资格。

而美国采购协会(American Purchasing SocietyAPS)在20世纪70年代就推出了采购人员专业资格认证活动,该项目致力于提高采购技能,增强采购知识,以达到国际采购水平。美国采购协会(APS)的注册职业采购经理(CPPM)认证以其知识体系完善、职业标准先进、操作技能全面和业务知识的实用性,已经得到世界100多个国家和地区的认可。

此外,英国皇家特许测量师学会(Royal Institution of Chartered SurveyorsRICS)也在100多年前就开始推出了特许测量师认证制度,专业领域涵盖了土地、物业、建造、项目管理等17个不同行业,会员遍布全球140多个国家和地区,在全世界都具有一定影响力。

相比之下,我国目前对从事公共采购活动的从业人员,在立法层面没有硬性要求,在简政放权的大背景下,各级各地对从业人员的教育背景和工作经验等方面的规定也比较原则,有的甚至没有出台相应规定,加之国内目前还没有比较权威的招标采购从业人员职业能力评价机制,难以保证从业人员具有较高的专业素质、业务水平和相应的工作经验。

中国招标投标协会作为我国最高的招标采购行业协会组织,可借鉴APSRICS等国外行业协会(学会)的做法,建立从业人员能力评价或认证制度,以提高从业队伍的整体素质,保障公共采购资金的使用效益和公共采购活动质量。

四、建立从业人员能力评价制度的初步设想

《国务院关于推行终身职业技能培训制度的意见》(国发〔201811号)提出,要“建立与国家职业资格制度相衔接、与终身职业技能培训制度相适应的职业技能等级制度。完善职业资格评价、职业技能等级认定、专项职业能力考核等多元化评价方式,促进评价结果有机衔接。”

为规范招标采购从业行为,引导招标采购从业人员不断提升职业能力水平,建议中国招标投标协会尽快建立招标采购从业人员行业自律评价机制,根据专业技术能力结构分层次、差异化的现实需求,对从业人员开展业务知识、廉政制度等方面的能力评价、定期培训和认证考核。具体可借鉴APSRICS等国外行业协会(学会)的做法,结合原招标师职业水平制度的实施经验,设立初级招标采购师、中级招标采购师和高级招标采购师(或一级招标采购师、二级招标采购师和三级招标采购师)等相应级别,同时对评价原则、评价方法、评价体系、人员自律管理等方面开展研究,建立和完善从业人员职业能力评价体系,不断提高公共采购领域从业人员的职业能力和职业素质,规范从业行为,提高招标采购质量,促进我国招标采购行业规范、健康、有序发展。

 

(作者单位:上海百通项目管理咨询有限公司)


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