五棵松文化体育中心项目对政府与社会资本合作（PPP）的有益探索

作者：中化国际招标有限责任公司，郭宪

编者按：本文以较为典型和复杂的大型公共基础设施项目——五棵松文化体育中心项目为例，探讨在项目主要边界条件不明确的情况下，如何开展项目法人招标的具体实践和探索。

一、五棵松文化体育中心项目法人招标的背景和意义

“百年奥运，中华圆梦”。2001年7月13日，北京成功取得2008年第29届奥运会主办权，不但具有很强的政治意义，同时也标志着北京市开始进入以建设“新北京、新奥运”为特色的经济加速发展时期，蕴含着巨大的发展机遇。大规模的大型体育设施建设将有力地推动北京市的社会和经济发展，满足人民群众的文化体育活动需求。项目的建设需要大量投资，仅仅依靠政府财政支出远远不够。怎样充分调动社会力量筹集资金，减少政府投资，并考虑赛后利用，充分发挥项目运营的社会效益和投资效益，是摆在北京市政府面前的新问题，需要在政府投融资体制上探索新思路，采取新措施。

英国等市场经济较发达的西方国家早在20多年前就开始在大型公共基础设施项目的建设和运营过程中利用社会资金，以有效减轻政府投资负担和运营风险。从国外公共设施市场化运作的理论研究中可以了解到，城镇基础设施建设的成功和富有成效，关键在于实现了资本主体多元化、资本来源多渠道及投资方式多样化。2008年北京奥运场馆建设为深化我国的投融资体制改革提供了非常好的契机。北京市政府决定按照“政府主导、社会参与、市场运作”的方针对城市基础设施投融资体制实施改革，提出了“探索新的筹融资方式，做好本届奥运会的市场化融资工作”的基本思路，即对于北京市负责的新建奥运场馆和配套设施项目，采用项目法人招标方式确定业主单位，由中标的项目法人负责项目的融资、设计、建设和运营。这一思路得到了国务院和国际奥委会的充分肯定。具体工作方案是：政府运用法律、法规和经济政策及其他调控手段对整个融资工作进行组织、引导、协调和监督，以国际通行的商业机制将奥运场馆和相关附属设施建设在全球范围内进行项目法人公开国际竞争性招标，选择优秀的设计、建筑方案，满足2008年奥运会和残奥会的要求；选择具有融资经验和能力的法人，确保项目资金筹措的充分、及时和经济；选择富有经验的建设管理团队，保证项目按期、高质量地完工和交付使用；选择切实可行的运营方案，使得项目能够在赛后运营中达到商业化运营的合理盈利。

五棵松文化体育中心项目既包括篮球馆综合体的建设，又有配套商业设施的开发，是较为典型和复杂的大型公共基础设施项目，项目的建设除满足奥运期间的赛事功能要求外，其赛后运营的定位主要在满足公众文化体育活动的需求上。2002年10月，五棵松文化体育中心项目法人招标正式启动，全部招投标过程历时一年。2003年9月30日，中标项目法人——北京中关村开发建设公司联合体分别与海淀区政府和北京奥组委草签了项目开发协议和篮球馆使用协议。

五棵松文化体育中心项目法人招标工作的实践，为我国大型公共基础设施项目投融资领域的体制创新和机制创新提供了一个典型案例。

二、五棵松文化体育中心项目法人招标的基本情况

五棵松文化体育中心位于北京市区西部，复兴路西长安街延长线以北，西四环以东，西翠路以西，总用地约50公顷。项目的功能定位是北京市西部地区的标志性建筑，是北京市西部地区市民进行体育活动和文化休闲活动的重要场所。本项目的建设目标是成为奥林匹克运动留给北京市的宝贵遗产和北京市建设的新亮点。

项目的总建筑面积约35万平方米，总投资估算约30亿元人民币。建筑内容包括篮球馆综合体（约10万平方米）、群众性文化体育设施（包括五棵松游泳馆、室外体育场地）和商业设施（酒店、商业娱乐设施）等。篮球馆是专为奥运会修建的奥林匹克设施，篮球馆的建设考虑永久使用。奥运会期间，篮球馆能容纳观众18,000人，均为永久座席。奥运会后，篮球馆可承担国内和国际体育、文化、展览活动以及大众娱乐活动等。

（一）项目法人招标过程 

本次项目法人招标工作分两步进行：

第一步，进行公开的资格预审和意向征集，对投标申请人的资质和能力，以及提交的融资方案、优化设计方案、建设方案、运营方案意向等进行评估，初步选择3至5名投标入围者。

第二步，对投标入围者进行邀请招标，对投标人递交的融资方案、优化设计方案、组织方案、建设方案、运营方案以及移交方案等进行评审，最终选定项目法人中标者。

招标过程具体分为如下几个阶段：

第一阶段:招标准备阶段（2002年4月-2002年10月）；

第二阶段:资格预审和意向征集阶段（2002年10月-2003年2月）；

第三阶段:招标阶段（2003年2月-2003年10月）。

（二）项目法人招标的成功经验

一是北京市政府决策正确，及时在市发改委成立奥运项目办，建立项目法人招标的统一运作平台。事实证明，这一举措是本次项目法人招标工作顺利推进的重要保证。

二是充分利用专家资源，保证了项目法人招标工作的质量。

三是宣传和监督工作到位，确保奥运建设项目成为“阳光工程”。

三、项目法人招标的流程优化

五棵松文化体育中心项目法人招标的实践表明，招标流程和边界条件是影响招标工作质量的两个最根本因素，也是招标管理工作的重中之重。

（一）招标流程需进一步优化的方面

1．招标准备工作应进一步完善。招标人（政府）对市场的调查分析和对可接受条件的测算应更加充分，以使项目的边界条件更加明确。

2．征地拆迁的评估工作应及时完成，以明确土地成本。

3．建筑设计方案（概念设计）与项目法人招标流程应密切结合。一方面，建筑设计方案如不能及时得到优化，将使投标人无法确定预算；另一方面，如缺乏有效的技术论证，会使投标人承担额外的建设风险和运营风险。

（二）项目法人招标流程优化的基本原则

根据《招标投标法》规定，招标行为的一般原则是公开、公正和公平，并达到经济和效率的目标。对于项目法人招标流程而言，除了满足招标的一般性原则外，根据招标标的特点以及项目管理的一般原则，流程优化还应遵循程序公正、逻辑正确、决策科学以及条件明确等基本原则。

项目法人招标流程设计是否合理将直接影响招标效果。为确保项目法人招标取得成功，招标人要进行充分的市场调研和招标准备工作，制定合理的流程和边界条件，为潜在投资人进行投融资决策提供有效的依据，并且将项目的风险和收益在招标人（政府）与投标人（投资人）之间进行合理的分配，从而达到适度的平衡。

四、五棵松文化体育中心项目的边界条件对财务分析的影响

财务分析是项目可行性研究的重要内容。财务分析的前提是进行合理的假设和预测，对于五棵松项目法人招标而言，投标人进行假设和预测是建立在招标人给定的项目边界条件基础上的，财务分析重点研究主要边界条件不确定性对财务分析的影响，从而得出项目经济可行性的初步结论。

五棵松项目边界条件的不确定性主要体现在以下几个方面：

1．周边竞争性设施的承诺

投资人对于周边地区（10Km范围内）有无同类竞争性场馆建设规划影响其未来运营收益比较关心，但未能得到明确的承诺。

2．规划条件

在正式招标阶段，招标人对商业配套设施的调整对投资人的收益预测有较大影响。

3．土地开发费用

对属于体育设施的奥运建设项目，北京市政府决定以划拨方式提供土地使用，即项目免交土地出让金，免交基础设施配套建设费用，优惠交纳土地开发费用。但五棵松文化体育中心项目前期征地拆迁费用投入较大，且迟迟未得到北京市土地局的正式评估，征地拆迁费用没有明确是否应由投资人全部承担或分摊一定比例。

4．政府的相关税收优惠政策

招标人没有明确中标的项目法人在长期运营过程中可否享受营业税、所得税等方面的优惠政策。

五、有关国际奥委会（IOC）和北京奥组委的限定条件

在项目法人招标评标结束后，北京奥组委才将五棵松篮球馆协议条件和条款提交中标人，其中在反隐性市场和奥林匹克市场开发合作伙伴条件方面规定：“国际奥委会和北京奥组委有向项目公司以北京奥组委确定的价格提供项目公司所需现金等价物的权力。在减少篮球馆工程建设或运营成本的条件下，或当该等现金等价物与项目公司通过其他合法途经可以获取的物品或服务的综合条件同等的情况下，项目公司应优先选用国际奥委会和北京奥组委的现金等价物。”鉴于此项条款属于来自国际奥委会的强制性条款，没有变更的余地，对于项目公司的建设成本将产生一定的影响。

此外，在奥运会测试赛和正式赛事期间，体育设施的维护责任和费用等未能明确。

六、建筑设计优化条件

本次中选的瑞士布克哈特设计联合体的建筑概念设计方案在篮球馆综合体四面的大屏幕以及内部吊篮式钢结构方面比较独特，尤其是四个总面积达28000m2的LED大屏幕成为该概念设计的亮点。但是，大屏幕设计存在的问题是：一次性投资巨大，初步估算为十几亿人民币，日常维护费用高，且商业回报与投资比例严重失调；巨大的尺度给观看带来了困难，并造成光和热的污染；东、北两侧屏幕使用率低，且对周围居民造成较大干扰；大屏幕位于外墙外侧,给建筑内部的采光和向外观看造成困难；一旦大屏幕不运营会影响建筑的美观等。

在正式招标阶段，瑞士布克哈特设计联合体因种种原因迟迟未对概念设计进行优化，造成投标人不能做出较为准确的投资估算、建设方案以及运营方案，从而对项目法人的招标质量产生了直接影响。

在项目主要边界条件不明确时，要在基本情境下进行初步的财务预测和假设，并通过建立财务模型得出不够可靠的关键财务指标和经济可行性初步结论；然后考虑主要边界条件确定时的几种乐观和悲观情境，分别得出关键财务指标并进行敏感性分析和对比分析。财务分析结论说明了在一般情况下为使项目具备经济可行性、对投资人具有吸引力，哪些边界条件是合理的且必须事先明确的。这对于招标人和投标人进行项目投融资决策都具有指导和借鉴意义。

项目投资决策是建立在潜在投资人对未来事件所做的预测与判断基础之上的。投资人需要了解各种外部条件发生变化时对投资方案经济效果的影响程度，以及投资方案对各种外部条件变化的承受能力。各种不确定因素的变化会影响投资方案的经济效果，当这些因素的变化达到某一临界值时，就会影响方案的取舍。主要边界条件对财务分析的影响可用表1进行初步定性假设和预测。

财务模型可以按照以上假设进行敏感性分析，定性分析详见表2。

五棵松文化体育中心项目的可行性研究报告由中标的项目法人完成编制和报批程序。而在项目法人招标阶段，该项目还处于技术经济数据不完备和不精确的项目初选阶段，主要的边界条件尚未确定，不能准确地进行经济效果评价。但是，政府作为招标人、潜在的投资人作为投标人都有必要对项目的经济效果进行初步的分析和评价。一方面，政府通过财务分析可以预先测算标底并对招标过程进行有效的全局性把握和控制；另一方面，投资人通过财务分析可以控制风险并为投融资决策提供依据。

在敏感性分析中，S1至S5五种情境为单因素分析。鉴于这五种单因素之间基本没有相关性，所以在组合因素分析中，只考虑最悲观情境S6（即S1、S2和S3三种悲观单因素的组合）以及最乐观情境S7（即S4和S5两种乐观单因素的组合）两种情况。

对于项目公司而言，关键财务指标是反映其生存能力和盈利能力的财务指标。其中，平均偿债率可以基本说明项目公司的生存能力（偿债能力）；而内部收益率和投标人资金成本（权益收益率）可以说明项目公司的盈利能力。

通过计算和分析（过程略去），在不同的假设情境下，主要边界条件的变动直接影响了关键财务指标的预测数值，从而影响了项目经济可行性的判断。

因债务融资假设比较合理，与基本情境相比较，除悲观情境S1的平均偿债倍数因需要追加债务融资而明显下降外，在其他情境中，平均偿债倍数均大于3，总体上，项目公司的偿债能力是基本有保障的。

设定投标人的资本成本（基准折现率）为8%，在悲观情境下（S1. S2. S3），项目内部收益率（IRR）和权益投资回报率（ROE）都明显下降，低于投标人资本成本，表明项目的盈利能力存在较大问题。

在乐观情境下（S4. S5），项目内部收益率和权益投资回报率分别有明显的提升，且高于投资人资本成本，表明项目的盈利能力有保障。

在最悲观组合情境下（S6），项目的内部收益率为小于1%，且在2007至2008年度偿债倍数连续出现负值，表明项目公司的财务状况将恶化，甚至有破产风险，投资决策在此情境下无可行性。

在最乐观组合情境下（S7），项目的内部收益率和权益投资收益率都显著提高并大于投资人资本成本，表明投资决策在此情境下是可行的。

总之，项目的主要边界条件对于项目的关键财务指标、项目的经济可行性将产生直接的影响。

七、结论

第一，政府与社会资本合作（PPP）项目法人招标是在政府进一步深化投融资体制改革的背景下产生的。政府（招标人）通过国际竞争性招标方式确定项目业主单位（投资人），由中标项目法人成立项目公司，负责项目的投融资、设计、建设和运营，这是政府尝试运用市场机制选择社会资本、实现投资主体多元化的有效运作平台。应该说，项目法人招标模式对于大型公益项目的建设是有益和必要的。

第二，五棵松文化体育中心项目法人招标总体上运作顺利，但市场调研和准备工作不够充分，招标条件不足以吸引国际知名的财团投资。按照通常的理解，项目投融资决策应在项目可行性研究的基础上进行，但本次项目法人招标是在一些基本边界条件尚不明确的情况下启动的，投标人亦是仓促应标，来不及做细致、深入的投融资分析。因此，在招标流程方面有待进一步优化。

第三，在边界条件不甚明确的情况下，本文对五棵松文化体育中心项目的投融资估算、运营收入和宏观经济环境进行了必要的假设，初步建立了财务模型，得出项目关键财务指标并进行敏感性分析。财务分析的结论是：在不同的假设情境下，主要边界条件的变动直接影响了关键财务指标的预测数值，从而影响了项目经济可行性的判断。因债务融资假设比较合理，项目公司的偿债能力是基本有保障的。设定投标人的资本成本（基准折现率）为8%，在悲观单因素和悲观组合情境下（S1.S2.S3.S6），项目内部收益率和权益投资回报率都明显下降，低于投标人资本成本，表明项目的盈利能力存在较大问题,在悲观组合情境下项目公司甚至有破产风险。在乐观单因素和乐观组合情境下（S4. S5.S7），项目内部收益率和权益投资回报率分别有明显的提升，且高于投资人资本成本，表明项目的盈利能力有保障,项目的投资方案是可行的。

总之，项目的主要边界条件对于项目的关键财务指标、项目的经济可行性将产生直接的影响。因此，在实施项目法人招标之前，招标人必须进行充分的准备工作及合理的流程设计以消除项目边界条件的不确定性，制定合理的边界条件，使项目的风险和收益在招标人和投标人之间达到适度平衡。在主要边界条件合理并明确后，对于招标人和投标人双方都是有利的：招标人有信心广泛吸引有实力的投资人参与竞标，从而保证招标在充分竞争的前提下取得成功；投标人也因此较有依据地进行投融资决策，对参与竞标进行有效的风险控制。这是五棵松文化体育中心项目通过项目法人招标方式尝试政府与社会资本合作、实现投资主体多元化获取的宝贵经验。