招标监督部门建议招标人取消中标候选人资格是否违法？

作者：阳光时代律师事务所，宦文祥

基本案情

某县江南实验学校拟建设校舍，县教育局（简称“教育局”）作为申请人，向县政府采购办提交了江南实验学校建设项目《政府采购申请表》。经县政府采购办确认，县教育局与某招标代理公司签订了招标代理合同，并开始组织进行对外招标，包括原告长城公司在内的十四家企业提交了投标资格预审文件。

2015年3月20日，江南实验学校建设项目经评标委员会评标后公布了评标结果，长城公司被推荐为第一名中标候选人。在评标公示期间，互联网网站“天涯论坛”之“网络天下”版块出现了《质疑江南学校工程招标》的匿名网帖。县住房和城乡建设局（简称“住建局”）调查后，要求长城公司对相关问题进行说明。之后，住建局向教育局发出《关于建议取消江南实验学校建设项目第一中标人的函》，建议教育局取消第一中标候选人的中标资格，确定第二中标候选人为中标人。

2015年4月20日，教育局决定采纳住建局的建议，拟取消长城公司第一中标候选人资格，长城公司回函提出异议，并表示将依法维权。2015年5月12日，原告长城公司遂向当地法院提起诉讼，要求判令：1.住建局做出的《关于建议取消江南实验学校建设项目第一中标人的函》违法无效；2.教育局取消原告第一中标候选人资格的通知违法无效。

法律分析

1.本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围

原告长城公司认为，依据《招标投标法》第七条的规定，双方在招标投标活动中的所有行为应当接受国务院国办发〔2000〕34号文确定的行政监督职能部门即建设行政主管部门的行政监督。住建局作为招标投标活动的行政监督部门，启动对涉案招标投标活动进行调查；因为调查认为长城公司在投标活动中有弄虚作假、骗取中标行为，遂致函招标人县教育局，建议该局取消长城公司第一中标候选人资格，均系依据《招标投标法》第七条的规定，行使自身行政监督职责的行为表现。住建局辩称，该局对教育局的建议函只是行政机关内部往来函件，不具行政约束力，其取消长城公司第一中标候选人资格的建议是否被采纳，完全取决于教育局的意志。法院认为，这一说法不符合《招标投标法》第七条“招标投标活动及其当事人应当接受依法实施的监督”的规定，教育局作为涉案建设工程项目招标人，系参与招标投标活动的当事人，对住建局的行政监督意见依法没有选择权。教育局基于前述意见取消长城公司第一中标候选人资格后，住建局履行行政监督职责的行为，对参与投标人长城公司的利益已经造成实质影响。该公司据此提起行政诉讼，符合《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。

2.住建局建议招标人取消中标候选人中标资格是否违法

《招标投标法》第六十一条明确规定，“本章（注：第五章法律责任）规定的行政处罚，由国务院规定的有关行政监督部门决定”，可见住房和城乡建设部门对招标投标活动及其当事人进行行政监督，应当适用《行政处罚法》的规定。住建局在调查中虽通过函询，听取了原告长城公司就网帖质疑问题的陈述、申辩，但就认定该公司“弄虚作假、骗取中标”和“应当取消其第一中标候选人资格”的处理意见，没有依照《行政处罚法》第三十九条、第四十条的规定，制作行政处罚决定书，并依法送达当事人，同时告知其依法享有的提起行政复议或行政诉讼的权利，住建局以向招标人教育局发函的形式，实施取消原告第一中标候选人资格的监督结果，属变相实施行政处罚，程序违法。教育局由此取消原告长城公司中标候选人资格，实际造成对行政协议缔结要约的撤销，因而也缺乏合法依据。

法院判决

法院经审理后认为，住建局以《关于建议取消江南实验学校建设项目第一中标人的函》，建议被告教育局取消原告长城公司第一中标候选人资格的具体行政行为程序违法；被告教育局取消原告第一中标候选人资格，实质撤销行政协议要约，缺乏合法依据，均应予以撤销。判决撤销被告住建局做出的《关于建议取消江南实验学校建设项目第一中标候选人资格的函》；撤销被告教育局做出的《关于取消原告长城公司江南实验学校建设项目第一中标候选人资格的通知》。