公路项目政府和社会资本合作（PPP）合同核心要素分析

作者：华杰工程咨询有限公司,张雄胜、袁静

编者按：公路是社会基础设施，具有公共产品的性质，因此公路PPP项目的实施必须遵循相关PPP政策法规中提出的伙伴关系、收益共享、物有所值、公共利益最大化、合理分担风险等新原则，并按照PPP新规定进行实施。

公路项目回报水平可参考行业或部门发布的统一的基准收益率、行业平均收益率或商业银行中长期贷款利率，结合项目风险分配、利益共享条款等因素综合考虑，并在公路PPP项目识别和准备阶段确定。

对于公路PPP项目，收益不足可采用政府投资补助方式处理，超额收益可考虑通过降低收费标准、缩短收费年限、超出上限的部分归政府所有、就超额利润部分与项目公司进行分成等方式处理。

一、引言

公路行业是按照《公路法》和《收费公路管理条例》引进社会资本参与项目建设最早和投资规模最大的行业。随着2004年《国务院关于投资体制改革的决定》的实施，要求放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公共事业及其他行业和领域，经营性公路建设市场向社会资本放开，经营性公路由依法成立的公路企业法人建设、经营和管理。这一时期的经营性公路多为经营性项目，一般采用BOT模式，由投资人依法组建的项目公司对项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理等全过程负责，自主经营，自负盈亏。

党的十八届三中全会之后，为鼓励和引导社会投资，增强公共产品供给能力，国家陆续出台了许多政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）政策法规。目前采用PPP模式的公路项目，大多为准经营性项目。公路是社会基础设施，具有公共产品的性质，因此公路PPP项目的实施必须遵循相关PPP政策法规中提出的伙伴关系、收益共享、物有所值、公共利益最大化、合理分担风险等新原则，并按照PPP新规定实施。

尽管各部委关于推广应用PPP的各类文件密集出台，全国推广应用PPP的热潮一浪高过一浪，但是真正落地、顺利实施的PPP项目并不多，主要原因之一是PPP项目参与方对PPP合同的核心要素认识水平差异较大，导致PPP项目合同可执行性差。

PPP项目合同是政府与社会资本双方围绕特定项目所设定、变更、终止权利义务关系的协议。我们认为，解决公路PPP项目实际操作难以落地、难以顺利实施的问题，核心是要充分讨论和认识公路项目政府和社会资本合作（PPP）合同（简称“公路PPP合同”）若干核心要素，并在政府方和社会资本方之间形成共识，这个共识应作为政府和社会资本合作双方博弈的规则基础，也作为社会资本竞争的共同基础。

二、公路项目PPP合同核心要素分析

（一）公路项目PPP运作方式

与其他基础设施和公用事业项目不同的是，公路项目PPP受《公路法》和《收费公路管理条例》等法律、法规的约束，经营性公路在约定的经营期限届满后，应由国家无偿收回。因为经营性公路项目的土地使用权一般是政府无偿划拨的，在公路PPP项目合作期限内，项目公司按《收费公路管理条例》的规定，拥有收费公路的权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权，但并不拥有公路的所有权。

因此PPP模式中的建设-拥有-运营（BOO）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等运作模式，不适用于公路项目。收费公路使用的运作方式主要有建设-运营-移交（BOT）、转让-运营-移交（TOT）和改建-运营-移交（ROT）三种。

（二）合理回报

1.合理回报的依据

合理回报率也称合理收益率，是企业、行业或投资者以动态的观点所确定的、可接受的投资项目合理的收益水平，是投资决策者对项目资金时间价值的估值。

《公路法》规定，经营性公路收费经营期限按照收回投资并有合理回报的原则，由有关交通主管部门与投资者约定并按照国家有关规定办理审批手续，但最长不得超过国务院规定的年限。

国家各部委出台的PPP相关政策法规中也均提出“合理回报”的原则。例如，《交通运输部关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知》中提出，交通运输部将按照国家投融资改革的要求，研究建立交通基础设施特许经营制度，统筹考虑特许经营权、合理定价、财政补贴等因素，研究制定特许经营合同范本，逐步建立起收费价格动态调整机制、超额收益分成和超低收益补贴制度，保障投资者有长期、稳定、合理的收益。

综上所述，PPP项目中遵循“给予社会资本合理回报”的原则是被认可和支持的，而如何根据公路PPP项目的特点和实际需求界定合理回报率成为公路PPP合同中政府和社会资本共同关注的焦点。

2.合理回报水平的确定

《公路法》明确了“收回投资并有合理回报”的原则，但在具体公路项目中如何体现和运用这一原则，国家政策再无细化规定，各省在对此原则的把握运用上也存在差异。以已建高速公路为例，有的省份（湖北、北京、河北、云南等）考虑具体项目的投资和回报等因素核定不同收费标准，有的省份（辽宁、安徽、浙江等）按全省统一收费标准核定收费年限，但两种方式均考虑了项目收回投资并有合理回报，但操作方式明显不同。

国家出台的PPP政策方面，财政部《PPP项目合同指南（试行）》中规定，项目公司在收回高速公路的建设成本和运营维护成本后，应获得与同行业平均收益率相适应的合理收益回报；财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中规定，合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定。

可以看出PPP项目的合理回报水平，不同的政策文件有不同表述，但对于公路PPP项目的合理回报水平由谁确定、确定哪些内容、按什么程序确定并无明确规定。

追求利润是企业经营的主要目的，稳定的合理回报是社会资本与政府合作的先决条件。公路项目PPP的回报水平是社会资本竞争的核心要素，是吸引社会资本参与公路项目投资的根本因素，需要政府及有关部门出台明确的意见规范其内容、确定方式及程序。收益率过高会损害社会公共利益；收益率过低则会影响运营服务的质量，给公众出行造成不便，也降低了社会资本与政府合作的积极性。

现阶段，公路项目回报水平可参考行业或部门发布的统一的基准收益率、行业平均收益率或商业银行中长期贷款利率，结合项目风险分配、利益共享条款等因素综合考虑，并在公路PPP项目识别和准备阶段确定。

3.回报指标的选择

对于公路PPP项目，回报指标的选择是确定PPP合作合同内容的基础数据之一。判断公路PPP项目盈利能力的参数（指标）主要包括财务内部收益率（FIRR）、总投资收益率（ROI）、项目资本金净利润率(ROE)等。考虑到税收因素和政府可能提供资本金补助的因素，建议按社会资本的财务基准收益率，即社会资本投入的自有资金所得税后财务内部收益率作为回报指标。对于社会资本为项目公司提供全部融资担保的项目，也可以考虑按总投资收益率作为回报指标。

4.上限与下限

合理回报的合理性体现在一个合理的范围，应该设置上限和下限。国家要求对参与PPP项目的社会资本给予合理收益，但不能是超额收益。回报率水平超出上限的，应视为超额收益，政府为保障社会公众利益，应按照利益共享的原则处理；回报率低于下限的，政府为保证社会资本的利益，应按合同约定启动价格调整机制或给予补贴。上限可以按项目地方财政能接受的最高回报率水平计算，下限可以考虑按社会资本能收回成本或无风险投资收益率水平计算。

需要说明的是，无论是上限还是下限，其前提一定是社会资本承担其自身应承担的风险，即因社会资本对其承担风险控制不力产生的风险和损失，由其承担。公路PPP合同应让社会资本在控制好其承担风险（如建设、运营风险）的情况下，能收回成本并有合理回报，但并不保证社会资本在未控制好其承担风险时仍然能收回成本并有合理回报。

5.动态与静态

合理回报水平应是动态的，而不是静态的。静态的回报水平在一段时间看来是合理的，但如情况发生变化，如通货膨胀或通货紧缩时，就会变得不合理。因此有必要在合同中建立回报水平动态调整的机制，以确保其始终运行在合理区间。

公路PPP项目可通过设定调整公式来建立回报水平与某些特定系数之间的联动关系，以反映变动因素对回报水平的影响，当特定系数变动导致根据调整公式测算的结果达到约定的调整条件时，触发调整程序，按约定的幅度调整。常见的调价系数包括：消费者物价指数、生产者物价指数、基准利率变动等。

6.合理回报与固定投资回报的区别

《基础设施和公用事业特性经营管理办法》规定，政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容做出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。

上述规定中的固定投资回报与合理回报是有区别的，主要有以下几个方面：

（1）固定投资回报排除了社会资本应承担的风险。政府承诺对社会资本的投资给予固定回报，违反了政府和社会资本合作的风险共担原则，是政府“兜底”的行为，最终将社会资本投资演变为政府债务。

（2）政府承诺固定投资回报违反了选择社会资本的竞争、择优原则。固定投资回报水平未经市场竞争产生，不是合理的市场回报水平。

（3）固定投资回报是静态的，未考虑在不同时期进行动态调整的需要。在无风险投资收益率下行期间，社会资本的回报水平下调才合理；在无风险投资收益率上升期间，社会资本的回报水平也应相应上调才合理。

由此可见，让社会资本有合理回报与不承诺固定投资回报并不矛盾，公路PPP项目要按有合理回报而不承诺固定投资回报的原则确定回报水平。

（三）收益不足的处理

1.收益不足的认定标准

PPP项目可分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。对于经营性项目，其收益能够完全覆盖项目全生命周期成本，无须政府再为项目提供补助。对于非经营性项目，由于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本，其收益全部来源于政府。对于准经营性项目，项目收益不足以覆盖项目全生命周期成本，需政府提供补贴部分资金或资源，补贴的资金和资源即为项目补助。而目前采用PPP模式的公路项目，大多为准经营性项目，对于此类项目，政府将根据公路PPP合同定期对项目建设、运营情况进行监测，会同有关部门进行评价，认定项目是否属于收益不足，并将评价结果与产品或服务价格或财政补贴相挂钩，保障所提供公共产品或公共服务的质量和效率。

2.收益不足的处理

《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》规定，在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。抓紧制定政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府投资安排行为。

对于公路PPP项目，政府可以考虑采用投资补助的方式处理收益不足，主要包括在建设期内政府提供部分项目建设资金和运营期内政府给予合理收益不足部分适当运营补贴两种形式。通过政府为社会资本提供了一个合理的收益保障，不仅可以吸引更多的社会资本参与公路PPP项目，而且可以缓解项目公司的资金压力，降低项目公司的收益风险。

（四）超额收益的处理

1.超额收益的认定标准

财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）规定，在一些情形下，使用者需求激增或收费价格上涨，将可能导致项目公司因此获得超出合理预期的超额利润。针对这种情形，政府在设计付费机制时可以考虑设定一些限制超额利润的机制，包括约定投资回报率上限，超出上限的部分归政府所有，或者就超额利润部分与项目公司进行分成等。因此，对于超额收益（或超额利润）的认定，核心是超出约定投资回报率上限。

2.超额收益的处理

对超额收益的处理，应充分体现PPP项目利益共享的原则。《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》规定，项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）要求，设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

对于公路PPP项目，可以考虑四种可行的方式处理超额收益，包括降低收费标准、缩短收费年限、超出上限的部分归政府所有，或者就超额利润部分与项目公司进行分成等。

（五）需求不足风险的划分

1.需求不足是社会资本面临的最大风险之一

在20至30年的长周期内，公路项目的需求受未来社会经济发展状况、周边路网情况、能源价格、出行方式选择多样化等诸多因素影响，难以在项目可行性研究阶段准确预测。受限于公路项目收费标准采用政府定价方式和需要考虑使用者支付意愿和承受能力，其调整灵活性差。因此，需求风险是公路项目社会资本面临的最大风险之一。合理划分需求风险将直接决定社会资本合理回报能否实现。

2.需求不足风险的合理划分

财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）明确规定，应注重体制机制创新，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，合理分配项目风险，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定，原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

而《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》规定，使用者付费机制是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。在此类付费项目中，项目公司一般会承担全部或者大部分的项目需求风险。

由此可见，政府政策在需求不足风险究竟应由社会资本承担还是政府承担的认识上也存在不一致。鉴于公路PPP项目的需求风险社会资本很难在短时间内充分调查和预测，同时为了发挥社会资本在公路项目风险识别方面的主观能动性，我们建议：社会资本和政府对需求评估较一致的项目，社会资本可承担部分或全部需求不足风险；社会资本和政府对需求评估差异较大的，政府应承担全部或部分需求不足的风险。

与此同时，对社会资本承担部分或全部需求不足风险的公路PPP项目，按照风险和收益对等的原则，政府在对其合理回报水平的设定时应考虑适当提高。

三、结语

综上所述，通过对公路PPP合同核心要素的分析，我们看到目前国家的政策文件对部分PPP合同核心要素的规定存在不一致、不明确的问题。建议政府主管部门结合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等PPP政策法规，对目前公路PPP项目实施过程中存在的问题和风险进行总结研究，以问题为导向，在确定公路PPP项目合理回报水平、处理项目收益不足及超额收益的具体办法、划分需求不足风险等方面出台具有指导意义的操作指南，编制适用于公路行业的操作细则，充分体现PPP项目“伙伴关系、利益共享、风险分担”的特点，推动公路PPP项目真正做到可操作、能落地。