进一步规范招标控制价编制与管理的探讨

作者：浙江省湖州市经济技术开发区财政局，何法君

编者按：招标控制价对合理确定工程造价和有效实施造价管理具有重要作用，本文从招标控制价的内涵、相关规定要求入手，结合《建设工程工程量清单计价规范》在浙江省贯彻实施遇到的实际问题，分析了招标控制价编制与管理过程中存在的难点及其成因，并分别提出形成合理招标控制价的监督管理措施和组织、技术措施，对进一步提高招标工程量清单和控制价的质量，减少工程造价纠纷，形成多层次的统筹协调和监督管理模式给出了建议。

《建设工程工程量清单计价规范》（简称《规范》）2004年在浙江省开始执行，经过2008年、2013年两次修编，扩大了涵盖的内容，进一步优化了《规范》与浙江省建设工程计价依据的衔接和匹配程度。随着工程量清单计价模式的纵深推进及相关配套制度的逐步完善，清单计价模式在促进政府转变职能、公共资源公平交易、合理确定工程造价、降低工程风险和预防造价纠纷等方面发挥了积极的推动作用，并在工程造价管理、工程招投标领域内起到了主导地位作用。但在贯彻实施过程中也遇到了一些问题，如清单编制质量不高、严重不平衡报价、招标进度慢等情况，特别是招标控制价不合理、时效性争议影响了招标质量、建设管理、工程结算等方面工作，需要进一步依法依规加强监管或出台新的制度加以规范。为此，笔者从招标控制价的内涵、相关规定要求入手，同时结合实际工作发现的问题，分析产生问题的根源，提出一些粗浅的看法与措施，与同行们探讨交流。

一、当前招标控制价确定与管理存在的问题

招标控制价是指招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，以及拟定的招标文件和招标工程量清单，结合工程具体情况编制的招标工程的最高投标限价，其工作重点主要包括两部分内容：一是工程量清单的编制；二是清单子目综合单价、措施费等价格的确定，所以产生问题也与这两方面密切相关。

1．招标工程量清单编制质量不高

清单质量问题主要体现在清单漏项普遍、项目特征描述不准确和不全面、工程数量偏差较大、清单子目设置不规范和不合理，以及措施方案不合理导致措施项目漏项或费用考虑不足。这些清单质量问题足以让清单计价优势荡然无存，特别是工程量偏差大，引起严重不平衡报价，会导致造价失控。

2．招标控制价确定与管理不规范

一是综合单价组价不合理，打擦边球“暗降”控制价；无价材料价格定价比较随意、部分信息价与市场存在倒挂现象，导致隐形压级压价。二是招标控制价公布不够全面深入。目前我市（湖州市）只公布招标控制价单项工程总价，不公布单位工程、分部分项、措施项目等细化的工程造价，增加了各潜在投标人的质疑难度。三是招标控制价编制质量的监督管理不够及时深入，事后追溯和监管容易引起工程纠纷。

3．招标控制价的时效性存在争议

现在实际工作中对于招标控制价有两种不同的效力理解:一种理解是招标控制价在招投标阶段起到拦标价的作用，招标结束后招标控制价失去法律效力，招标控制价的高低与承包人不再有任何关系;另一种理解是招标控制价作为价格形态，其准确性与完整性始终由招标人负责，甚至有的施工单位会查阅招标控制价，以招标控制价的某些单价低于市场价格为由要求工程变更。由于没有明确的政策规定，容易引起实施过程中扯皮和工程结算纠纷。

二、招标控制价确定与管理存在问题的原因分析

招标工程量清单是指招标人依据国家标准、招标文件、设计文件以及施工现场实际情况由具有编制能力的招标人或受其委托、具有相应资质的工程造价咨询人编制的，随招标文件发布供投标报价的工程量清单，包括其说明和表格。这都是《规范》中既有的明确定义和强制性规定。根据上述发现的问题来分析，招标控制价的质量主要还是招标工程量清单的质量问题，其次才是价格与管理问题。因此我们必须从源头出发深入分析，挖掘影响招标工程量清单和招标控制价质量的参与主体、基础资料、管理制度等方面因素。

1．工程量清单招标时间紧凑导致清单质量不高

项目时间进度目标要求比较高，有些领导更关注进度目标，不太重视招标成果质量。因此工程设计及工程量清单编制时间都被大幅度压缩。有的项目以未经过图审的施工图纸编制工程量清单，有的项目甚至连地勘都没完成，以暂定的基础设计就“创新破难”地开始编制清单。在这样的工作节奏和状态下，各中介服务机构出具的地质勘探、施工图纸和工程量清单难免会出现较大的误差甚至错误，极大地增加了招标控制价的管理难度，也增加了现场施工管理的签证计量责任，同时工程造价也得不到合理控制。

2．工程量清单编制人员专业技术水平不高导致清单质量不高

这主要体现在四个方面：一是识图、审图能力不强，导致清单漏项或项目特征描述有歧义；二是对于清单计价规范、清单附录的计价规则没有深入领会，导致清单设置不规范、漏项等；三是工程资料、现场情况不会综合利用，导致漏项或费用考虑不全面，如某道路工程线形上有一段混凝土废弃旧路基横穿，由于编制人员不了解现场情况、平面图又没有仔细审阅，导致混凝土路基拆除子目漏项；四是常规施工方案不能合理把握，导致措施清单不合理，计取费用与实际发生费用偏差很大，如采用井点降水和其他普通降水方案，产生费用差距会很大，或已超出施工单位的风险承受范围。

3．咨询企业及编制人员对成果质量重视程度不够导致清单质量不高

一是咨询成果质量三级复核没有做到位，编制时只求进度、成果质量无人评价，如某公司房产项目，由20个高层单体组成，为了加快清单编制进度，分多组人员实施，最后复核工作没有落实到位导致工程量清单标准不统一、前后矛盾，在项目实施过程中发现问题已经于事无补，造价失控；二是事后追诉不力，委托咨询合同中往往没有约定出现咨询成果质量问题的处罚条款，即使有了相应条款，真正按约履行的少之又少，即使按约追诉，损失也无法完全弥补。

4．与招标控制价质量相关联主体问题导致清单质量不高

一是由于勘察设计单位提供的报告和施工图纸不准确，最后导致设计变更，致使招标工程量清单被动纠错，造价也得不到控制；二是业主公布控制价深度不够，政策文件执行不到位，导致清单质量不高。如《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（住房城乡建设部第16号令）第八条规定“招标人设有最高投标限价的，应当在招标时公布最高投标的总价，以及各单位工程的分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费和税金。”而湖州市大部分项目只是公布招标控制价总价；三是监督管理不够严格，对于被质疑招标控制价调查响应不及时，对确有偏离规定幅度之外的情况处罚不够，导致清单质量得不到各潜在投标人实时监督，也影响了各潜在投标人质疑的主动性，这些因素间接影响了清单质量的提高。

5．招标控制价的时效性分析

从招标控制价的含义及相关规定来分析，招标控制价只是一个时点或时段价格，应该有一定的有效期限。即招标控制价在招投标阶段起到拦标价的作用，招标结束后招标控制价失去法律效力。但我们必须加强招标控制价在其有效期内的质量监管，及时发现问题、及时调整完善、及时处理相关主体，让招标控制价在招标阶段真正起到控制作用。

三、完善招标控制价确定与管理的措施建议

使用国有资金投资的建设工程发承包，必须采用工程量清单计价，工程招标必须设置招标控制价，招标控制价应由具有编制能力的招标人或受其委托具有相应资质的工程造价咨询人编制和复核，并按规定要求报建设行政主管部门备案备查，经备案的招标控制价按规定程序要求公布。这些都是《规范》中既有的规定，我们也贯彻落实得很不错，但为了进一步提高招标工程量清单和控制价的质量，减少工程造价纠纷，加快项目推进速度，建议建设各方主体共同参与共同提高，真正形成多层次的统筹协调和监督管理模式。

1．建设单位应统筹协调管理，为清单编制提供时间和技术保障

招标工程量清单是招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责。因此，建设单位应加快项目前期进度，尽早取得可靠的地质勘查报告、经图审的施工图纸，为清单编制人提供能够保障清单质量的编制时间，必须做到在招标文件发售之前完成工程量清单的编制与审核。同时要求建设单位应及时组织多方参与的清单编制碰头会、成果质量的审查会，确保工程量清单和控制价的编制质量。

2．提高质量与合同契约意识，加强对中介成果文件质量缺陷的责任追究

地质勘查报告、施工图纸等都是清单编制的基础，首先勘察设计单位应树立质量意识、基础意识，保证出具报告文件的准确性、完整性；其次咨询单位应做到严格按照咨询服务操作规程落实质量保障体系，特别是落实成果文件三级复核制度，确保清单编制质量；最后建设单位应树立违约责任追究意识，不能做老好人，对于中介机构成果文件质量问题必须按约进行责任追究，提高出现质量问题的成本代价，形成强有力的质量提高倒逼态势。

3．加强业务培训教育，提高造价从业人员综合管理水平

一是造价专业方面的培训学习，特别是与计价密切相关的新规范、新定额、新图集、新文件的深入学习；二是施工技术方面的学习，如勘察报告、施工方案、技术措施、基坑验槽、施工图纸中各类节点详图、施工过程中的各类记录资料等的熟练掌握与应用，这些资料能否综合利用、灵活应用，充分体现一个造价人员的执业水平高低。

4．完善政策法规制度，进一步规范管理

一是分专业制定招标工程量清单子目设置示范格式，形成一种便于编制与复核的格式化清单示范文本，明确规定编制人资格，建议取得造价从业资格满五年后方能编制工程量清单和招标控制价。二是严格按照住建部16号令规定要求公布招标控制价总价以及各单位工程的分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费和税金，也可增加公布无价材料的价格取定表，让各潜在投标人清楚知晓各项价格确定的依据，如存在偏差幅度超出规定范围，可启动质疑和投诉程序，起到多方参与监督的效果。三是招标控制价不应上浮或下调，但在招标文件有效报价的拦标价确定时建议给予一定下浮幅度，建设单位可根据工程专业和实际情况确定1%～5%的下浮幅度，这个幅度可以在开标时随机抽取，这样既可以防止建设单位暗降招标控制价，也可以预防围标串标和高价拉标，让工程招标竞争更充分。四是建议明确招标控制价的有效期限，并在有效期内进一步加强规范管理。加大对招标控制价质疑问题的查处力度，做到及时受理、及时审查，对于有质量问题的招标控制价编制单位及个人，给予不良行为公示，并纳入《浙江省工程造价咨询成果文件质量检查管理规定》的综合考核，起到实时监督的效果。