加快政府采购市场开放进程 对招标投标和政府采购的影响

作者：国际关系学院，党委书记刘慧

习近平总书记在今年博鳌亚洲论坛上向世界郑重宣布，中国将加快加入世界贸易组织《政府采购协定》（GPA）进程，并将这一举措置于“主动扩大进口”的议题下，进一步深化了“构建开放型世界经济”的思想表达和行动路径，表明了中国维护公平竞争市场规则和世界贸易组织体系的决心。加快加入GPA这一重大举措，对我国招标投标和政府采购领域意味着什么，将产生哪些重要影响，国内代理机构应如何正确认识和有效应对？本刊编辑部就此采访了对招标投标、政府采购和GPA等方面有着多年深入研究的著名专家、国际关系学院党委书记刘慧。

刘慧书记认为，尽管加入GPA后开放政府采购市场面临着诸多困难和问题，并将对我国政府管理风险的能力、我国企业参与国际投标和政府采购供应的能力提出更多考验，但加快加入GPA，是我国顺应历史潮流、扩大改革开放、参与全球治理的重要举措，也是我国促进国内经济进一步发展和国内企业国际竞争力提升的重要决策，业界应立足国际国内两个大局，以战略思维和全球视野来看待这一事件，将我国的改革开放与构建人类命运共同体联系起来，站在世界格局的高度来思考开放政府采购市场的重要性和必要性，“将我国政府采购体系深度融合于世界经济一体化之中，犹如一次新的开放，让企业面对大海，扬帆远航”。采访中，刘慧书记从市场活力、制度发展、参与国际治理和深化开放四个方面阐述了自己的观点。

一、引入国际投标竞争，扩大国内市场活力

《招标采购管理》：加入GPA对推动我国政府采购和招投标市场与国际接轨、维护国际贸易与投资自由化、加强全球经济合作、提升国内产业国际竞争力具有重要意义和作用，但同时，双向开放也意味着政府采购与招标投标的竞争将由国内扩大到国际，国内代理机构的竞争压力将进一步加大。我们应如何正确认识加入GPA后带来的机遇与挑战这一现实问题？

刘慧：中国改革开放取得的巨大成就，使我国内市场成为世界最有影响力的市场之一：截至2017年底，我国的国民生产总值从2012年到2017年年均增长7.1%，占世界经济的比重为15%。财政收入17.3万亿元人民币，居民收入年均增长7.4%，超过经济增速，成为世界上人口最多的中等收入群体，经济结构中的消费贡献率达到近59%。仅我国基本医疗保险一项，其覆盖人口就达到13.5亿人，超过世界任何一个国家的人口总量，是欧盟成员国人口总量的2倍多。我国现有自贸试验区11个，国家级经济技术开发区171个，全国各类市场主体达到9800万户。如此宏大的市场规模，决定了我国必定“是经济全球化的积极参与者和坚定支持者，也是重要建设者和主要受益者。”市场壮大的根源和动力是对外开放，同理，只有继续保持和通过更大范围的开放，才能保持我国经济发展的良好势头。我国正式加入世界贸易组织已近18年，按照开放承诺，目前已经完成了从计划经济向市场经济转变，让市场在经济管理和资源配置中发挥主要作用的改革过程，唯独政府采购市场还未开放。

政府采购市场是国际市场的重要组成部分，按照经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，简称OECD）估计，政府采购一般占GDP的10%至15%。2008年，世界贸易组织公布研究报告估计，加入《政府采购协定》的成员承诺开放的政府采购市场额度大约为1.6万亿美元，约占当年世界GDP总量的2.64%。2017年我国国民经济总值为82.7万亿人民币，如果按照10%计算，就是约8万亿元人民币的总量。当然，经过与其他参加方的谈判，承诺开放的幅度会小于这个规模。世界贸易组织工作报告曾估计，随着世界贸易组织成员方加入《政府采购协定》，每年将带来3800亿~9700亿美元的市场扩大，若包括中国在内的金砖五国加入《政府采购协定》，将再增加2330亿~5960亿美元市场份额。此外，由于政府采购市场的扩张和潜在的市场机会的扩大，将会带来协定参加方收益的扩大和世界贸易组织成员方潜在兴趣的增加。例如，按照美国贸易代表办公室估计，我国台湾地区2009年7月加入《政府采购协定》时，估计会给政府采购市场带来200亿美元的份额，而这仅仅是按照所占GDP的 5%计算的。各国参加《政府采购协定》、扩大政府采购市场的开放，不但对国外供应商扩大贸易机会，扩大参加方企业出口机会，而且也将扩大世界经济贸易总量，从而对世界经济产生正向影响。

这也是我国始终坚持扩大对外开放、推动加入《政府采购协定》的原因。正像习近平总书记所说，“中国开放的大门不会关上”，“我们将坚持对外开放的基本国策，坚持互利共赢的开放战略，不断提高开放型经济水平”。

从我国情况看，加快加入《政府采购协定》，是促进国内经济进一步发展的重要决策。我国经济发展进入新常态，妥善应对我国经济社会发展中面临的困难和挑战，更加需要扩大对外开放。国内市场再大，可继续拓展的空间毕竟有限。不开放的问题不仅在于发展规模受限，更大的问题在于其封闭和市场分割的状态，随之带来的竞争范围小和市场活力不足，将从长远伤害企业内在发展的潜力。众多企业只能面对一个又一个的投标市场“湖泊”，在国内各竞争市场中打转转，放不开，走不远。

至今，我国政府采购和招标投标开放仍有很的大阻力。一些观点认为，外国竞争会分享国内市场，削弱国内企业的实力。从国际贸易和国际分工角度看，国际贸易的动机出自贸易双方的互利，同样，国际贸易的发展和扩大也来自互惠互利。只有单方受益，或者由贸易不公平引起的利益不均衡，都会阻碍国际贸易的开展。我国加入《政府采购协定》、开放政府采购市场亦如此：不但将进一步扩大国际市场，而且从长远来看，也有利于国内市场的健康发展。

二、融入体制，维护与参与政府采购与招投标规则制定

《招标采购管理》：在经济全球化不可逆转的背景下，政府采购与招标投标作为开展国际贸易的重要规则和方式，其受国际规则的约束力和导向型日益增强。当下，中国正日渐走向世界舞台的中央，未来将会越来越多地参与全球治理和国际规则制定。您认为，加入GPA对我国参与国际经贸规则制定、更好融入全球贸易体系有何正面作用和积极意义？

刘慧：《政府采购协定》属于世界贸易组织的诸边协定，即在成员加入世界贸易组织时并不自动成为政府采购协定的成员。换句话说，这是一个自愿加入的协定。既然加入《政府采购协定》是一个国家的自愿选择，那么，对于我国这样一个发展中大国，是否加入？何时加入？怎样加入？都要考虑国内政策、法律、经济能力等各方面条件和因素。作为企业最为关心的问题，主要是加入《政府采购协定》对国内市场发展是利大于弊？还是弊大于利？当评估结果是开放对市场发展构成不利影响时，拟加入国家只有两种选择，要么在《政府采购协定》谈判的过程中，努力争取使缔约的结果不是歧视性的；要么干脆等待时机和条件成熟。目前，多数世界贸易组织成员方都选择了观望，这就是为什么大多数发展中国家迟迟没有加入《政府采购协定》的原因。目前，该协定只有47个参加国（地区），仅占世界贸易组织164个成员国的29%，且绝大多数为发达国家。那么，我国为何要承诺加入《政府采购协定》？

与世界大多数国家一样，我国在2001年加入世界贸易组织时并没有加入《政府采购协定》，而是承诺立即成为该协定的观察方，并于2007年通过提交谈判清单开启了加入谈判。从我国加入世界贸易组织起至今，《政府采购协定》又发生了一些变化：《政府采购协定》成员国（地区）增加了19个，由2001年的28个增长为47个。2014年4月6日，新修订的《政府采购协定》开始生效，其适用范围不论在政府部门和公共部门，还是在采购项目上，都有了很大的扩展，如增加了新的服务采购项目、补充了电子化采购程序等。因此，所有加入方要重新提出扩大后的开放承诺，方得执行。作为加入世界贸易组织时间不长的中国来说，跟随继续开放市场的难度大为增加。当前，世界范围内出现了贸易保护主义和反自由化浪潮，全球贸易体系正经历自1994年乌拉圭回合谈判以来最大的一轮重构，《政府采购协定》新成员的加入也出现了停滞。此外，加入包括《政府采购协定》在内的国际贸易体系，意味着我国将面临越来越多的既有的协定、规则的约束，也将面临越来越多的问题需通过规则和谈判的达成来妥善解决，这将从多方面考验我国政府管理风险的能力，并考验企业在国际投标和参与政府采购供应的能力。在此形势下，我国如何面对加入谈判？

中国改革开放40年的经验证明，我国经济的发展，既得益于世界经济贸易，又有力推动了世界经济增长。我国对外贸易依存度在达到峰值的2016年为64.2%，在2017年世界经济增速仅为3%的情况下，中国经济增速为6.9%，继续位居世界前列。我国与世界发展是联系在一起的，扩大中国市场，也拓展了我国外贸发展空间。站在世界舞台中央，就必须参与国际规则的制定。随着中国经济总量的进一步扩大和质量的稳步提升，我国对世界的贡献率将更大，我国参与国际规则制定的需求会更加强烈，需要我国在开放市场上做出更加积极主动的姿态、采取更加实在的行动。尽管目前我国各方参与全球贸易规则制订的实力和能力都比较欠缺，但必须迈出这关键的一步，这是因为我国坚持改革开放的正确国策，已经实现了向贸易大国转变的目标，现在要从贸易大国走向贸易强国，而且要加快其步伐。

因此，中国站在扩大开放、推动贸易自由化一边，成为世界贸易组织的坚定支持者。因为我国清楚地看到，“多边贸易体制和区域贸易安排一直是驱动经济全球化向前发展的两个轮子”。所以，“要维护世界贸易组织规则，支持开放、透明、包容、非歧视性的多边贸易体制，构建开放型世界经济。”这是从战略思维和全球视野，站在国内国际两个大局相互联系的高度考虑才能看到的前景。

三、深化改革，完善招标投标和政府采购市场秩序

《招标采购管理》：加入GPA后，我国相关法律法规将要和GPA接轨，必将带来我国招标采购相关法规、规则的大范围调整。与此同时，当前我国正在对《招标投标法》进行全面修订，对《政府采购法》的修订也被财政部列入了立法研究议程。加入GPA，是否会对深化我国招标投标体系和政府采购机制体制改革、进一步完善招标采购法律有所促进？

刘慧：政府采购开放一直是我国改革开放的重要内容，改革开放40年来，我国在招标投标和政府采购方面实现了三个重要突破：

一是公开招标。改革开放40年来，我国从最初的国内企业和土地实行招标投标制，到许多大型基础设施建设项目，以及政府部门的货物、服务采购，许多领域都是以开放、竞争、公平的原则开展工作，包括诸如北京奥运场馆的设计和建设等中央和地方政府建设和采购项目。

二是我国在招标投标、政府采购制度建设中主动借鉴国际规则。在我国《招标投标法》《政府采购法》的制定过程中，我国政府部门本着开放的思维、学习的态度认真吸收国际组织关于政府采购的有关做法，例如《政府采购法》《招标投标法》的起草，都借鉴了世界贸易组织、世界银行、联合国采购范本等国际规则，中央政府也要求地方政府在制定本地规则时，在考虑本地实际情况的基础上，学习国际经验和做法，保证跟上全球化发展的步伐。

三是创新政府采购政策、细化招标投标规则。政府采购协定包含大量对招标程序、选择程序、标书的提交、接受、开启和合同授予以及谈判程序等进行管理的条款。

在未加入世界贸易组织《政府采购协定》前，我国现有规则不受国际规则的约束。当前国内招标投标行业和政府采购领域中出现的大量问题，与自身开放性不够、竞争程度不够有很大关系。加入《政府采购协定》以后，开放的环境将使更多的外资企业进入国内市场，把公平竞争的理念和模式引入市场运行中，把更畅通的信息渠道引入我国现有的信息流中，可利用外力与内力等各种方式一起解决诸多问题，包括信息不对称和不共享问题、竞争不公平问题等。例如，由于招标信息和程序的公开不彻底，企业对于采购结果不知情，申诉渠道不畅通等，累积形成国内企业对政府部门的偏见和不信任；又如，企业信誉建立困难，或使企业合力不够，或妨碍企业和市场的长远发展等。由于市场机制发挥作用不够，新老企业特别是那些尚未在招标投标和政府采购市场上形成销售网络的企业，难以及时掌握招标投标和政府采购动态及信息，从而错过不少贸易机会。

世界贸易组织《政府采购协定》要求以公开、透明的方式进行政府采购，这一规定与我国近年来推动的政务公开、信息公开、加大政府采购透明度一致，通过对整个国家贸易政策的公开，审查、申诉程序的公开，使我国企业在该领域从事贸易和生产的信心增加，也引导企业经营向诚信、效率和专业化分工方向发展，促进市场的公平。而公平将进一步为市场要素的发挥提供保障——我国的企业和供应商不论建立时间历史长短，还是规模大小，都有机会参与不同项目和范围的竞争，这就为我国企业开辟了更广泛的贸易渠道。政府采购开放为我国众多贸易、服务企业创造了机遇。例如，与国际直接接轨的国际招标投标、政府采购信息服务，包括全套的硬件、软件和咨询服务，都需要专业化企业才能完成。又例如，我国加入《政府采购协定》过程中的政府采购法规的完善、培训等，以及国际、国内政府采购信息，将为众多企业带来领域更加广泛的商机。另外，值得一提的是，加入《政府采购协定》必将带来我国相关法规、规则的大范围调整，其中包括购买本国产品，对中、小企业和少数民族项目的保护，知识产权产品，绿色产品等，将国际规则贯彻到国内规则中，会进一步提升政府法规的公信力和执行力，促进我国市场经济体制的完善和健康发展。

在参加国际经贸规则制定方面，习近平总书记指出，“我们不能当旁观者、追随者，而是要做参与者、引领者，在国际规则制定中发出更多中国声音、注入更多中国元素，维护和拓展我国发展利益。”

四、走出去，发现和拓展更大的市场空间

《招标采购管理》：当前，中国经济发展进入新常态，由高速增长阶段转向高质量发展阶段。同时，今年也适逢中国改革开放四十周年。站在新的历史阶段和重要的时间节点，您认为，我们应该如何充分利用加入GPA准备过程中的有利时机，化危为机，在经济全球化中抢占先机、赢得主动，在为世界经济做出更大贡献的同时，也切实提升自己的国际竞争力？

刘慧：从我国情况看，加快加入《政府采购协定》是促进企业走出去的重要决策。

加入《政府采购协定》之前，我国企业走出去是受限的，在政府采购方面，不论是货物，还是服务和工程，包括美国在内的许多发达国家对我国企业和产品不实行国民待遇，我国企业不能名正言顺地参与对方国家的政府采购竞争。即使有机会参与到初次竞争的行列，在评标阶段和最后中标阶段，也会时常遇到对方提出的种种额外条件，包括许多投资和贸易条件障碍等，使企业无功而返。我国中兴、华为等企业在美国多次投标受挫，就是最典型的例证。同时，由于在参与国际竞争时没有法律作为保障，我国企业在国内和国际政府采购市场上或多或少会遇到许多贸易障碍，包括：待遇、政策不平等，商业信息缺失，竞争环境不良，技术支持不利等，许多贸易机会只能由其他世贸组织成员国家和地区瓜分。联合国每年要采购价值达200多亿美元的物资，中国企业方面能够拿到的合同总值不足千分之一。

我国经济发展进入新常态，妥善应对我国经济社会发展中面临的困难和挑战，更加需要通过企业融入国际市场、拓展国际市场来实现国家的对外开放扩大。开放后，更多国家的政府采购的货物、服务、工程项目交易都会成为我国企业的潜在贸易机会。我国“一带一路”倡议就是以走出去带动投标市场扩大的最好例证。2017年，中国企业对“一带一路”沿线的59个国家进行了非金融类直接投资143.6亿美元，在“一带一路”沿线的61个国家新签对外承包工程合同额1443.2亿美元，同比增长14.5%，完成营业额855.3亿美元，同比增长12.6%。

我国也应充分利用加入《政府采购协定》准备过程中的有利时机，深化招标投标体系和政府采购机制体制的改革，最大限度地实现我国宏观经济政策目标，打通法律和部门之间的鸿沟，打破制约市场发展的障碍，发展社会主义市场经济。

将我国政府采购体系深度融合于世界经济一体化之中，犹如一次新的开放，让企业面对“大海”，扬帆远航。所以，尽快开放我国的政府采购市场，是中国政府审时度势、在经济全球化中抢占先机、赢得主动的重要举措，它将为我国产品、项目、人员、资金、技术、服务走出去搭建特殊的桥梁。走出去才能有所作为，中国的企业和市场应当为世界做出更大的贡献。习近平总书记在2013年出席博鳌亚洲论坛时就谈到，“中国将坚定不移推进改革开放，坚定不移奉行对外开放政策，中国的发展将为世界做出更大的贡献”，并要求中国企业“要勇于并善于在全球范围内配置资源、开拓市场”。

尽管开放政府采购市场还有许多困难和问题，包括经济大而不强的问题依然突出，我国经济实力转化为国际制度性权利依然需要付出艰苦努力，与更高水平的对外开放相适应的法律、管理、咨询、人才、风险管控等要素目前都难以完全满足新的需要，“支撑高水平开放和大规模走出去的体制和力量仍显薄弱。”但是，“一个国家能不能富强，一个民族能不能振兴，最重要的就是看这个国家、这个民族能不能顺应时代潮流，掌握历史前进的主动权。”如果将我国的改革开放与构建人类命运共同体联系起来，站在世界格局的高度思考开放政府采购市场，我国经济发展将会产生新的飞跃。