全面取消招标代理机构资格的影响 分析与应对措施

作者：北京盈科律师事务所，刘营

编者按：12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《招标投标法》第十四条修订案，删去了《招标投标法》第十四条第一款有关招标代理机构资格认定的规定。国家对法律制度的修订，是党的十九大后适应政府简政放权、放管结合、优化服务的需要。招标代理资格认定取消这一事件将对行业产生哪些影响？招标代理机构应如何积极应对，主动作为化挑战为机遇？本期我们邀请到一家律所和两家企业的作者和专家，为读者进行进一步分析与解读。

2017年12月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过关于修改《招标投标法》、《计量法》的决定，对《招标投标法》做出修改，其中包括删去第十四条第一款关于设立招标代理机构资格的规定，并将第五十条第一款中的“情节严重的，暂停直至取消招标代理资格”修改为“情节严重的，禁止其一年至二年内代理依法必须进行招标的项目并予以公告，直至由工商行政管理机关吊销营业执照”，该决定自2017年12月28日起施行。至此，延续半年多的招标代理机构资格存废之争终于尘埃落定，最终以国家修改法律的方式，删除设立招标代理机构资格的法律依据，全面取消招标代理机构资格。

根据国家现行法律法规的规定，结合招标代理行业的现状，作者对全面取消招标代理机构资格的政策、影响、应对措施和风险防范问题进行了深入分析和思考，形成本文，供业界读者参考。

一、政策解读

取消各类招标代理机构资格已经延续多年时间。自2010年起，我国已经陆续取消药品招标代理机构资格、科技项目招标代理机构资格、机电产品国际招标机构资格、通信建设项目招标代理机构资格和政府采购代理机构资格，在本次《招标投标法》修改之前，仅保留两项：工程建设项目招标代理机构资格和中央投资项目招标代理机构资格。本次修改，是多年来取消各类招标代理机构资格的政策延伸，从根本上删除设置招标代理机构资格的法律基础，这是我国现行大政方针和宏观政策的具体体现。

1.取消招标代理机构资格是转变政府职能和发挥市场主导作用的重要举措

取消招标代理机构资格作为取消行政审批事项的一部分，是转变政府职能的突破口和关键抓手，是当前行政审批制度改革的重点。招标代理机构资格存续期间，政府通过行政审批方式对微观经济活动进行了过多干预，占用了较多行政资源，分散了政府行政管理的精力。对于委托招标代理机构这种市场机制能够有效调节的经济活动，取消对招标代理机构资格的行政许可，能够斩断政府不该伸向市场的“手”，切实保证招标人和业主单位委托招标代理公司的自主权，保障经济组织和个人投资成立招标代理公司的自主性，使市场在资源配置中发挥决定性作用，激发市场与企业活力。从实质上解除政府对经济的不当干预，厘清政府与市场、社会的边界，正确发挥政府、市场、社会各自的功能优势，充分运用政府、市场、社会形成的“三角形”稳定结构，满足行业需要。同时，取消招标代理机构资格，有利于为招标代理公司松绑减负，激发民间投资的潜力和社会活力，为大众创业、万众创新减负、清障，使招标代理公司和员工享受改革红利，感受改革成效。同时，取消招标代理机构资格，是反腐和廉政建设的重要路径。招标代理机构资格作为行政审批事项之一，是职责、职权、利益的载体，也是腐败和不正之风的高发、频发领域，取消招标代理机构审批事项有“釜底抽薪”功能，将有效减少行政审批领域的腐败和寻租机会。

2.取消招标代理机构资格是优化市场主体的需要

目前，招标代理市场鱼龙混杂、良莠不齐，违法违规操作屡禁不止，有必要通过制度改革优胜劣汰。部分招标代理公司，由于缺乏专业人员和经营资金，取得招标代理机构资格证书后，以出借资质牟利，扰乱市场秩序，而且借用方由于缺乏必要的技能和经验，无法提供优质服务，损害了招标人的合法权益，取消招标代理机构资格后，通过市场手段，能够淘汰原有空壳招标代理公司，净化招标代理市场。另外，目前多数招标代理公司重视收入、轻视服务，重视代理、轻视咨询，重视程序、轻视效果，自身定位偏低，仅仅从事低端代理业务，缺乏整合多种咨询种类提供项目整体解决方案的内在动力，服务内容比较单一。取消招标代理机构资格后，能够吸引其他咨询服务企业参与招标代理业务竞争，提升招标代理公司综合能力和专业水平，促使部分招标代理公司扩大服务范围，打通项目投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等多种服务种类，提升企业核心竞争力。对个人而言，取消招标代理机构资格后，势必加强对招标从业人员的监督管理，建立个人考核制度，揭开原来遮挡在招标从业人员面前的招标代理公司这层责任面纱，促使招标从业人员强化自身管理，提高业务素质，为招标人提供更加优质的服务。

3.取消招标代理机构资格是大力发展电子招标采购的必然结果

经过十多年的发展，我国电子招标采购不断深化拓展，社会经济效益逐渐凸显。实行电子招标采购以来，交易效率显著提升，节资费率明显提高，市场竞争更加充分透明。目前，各类信息平台逐渐互联互通、资源共享，部分电子招标采购平台已经实现全流程信息化、智能化的目标。根据《“互联网+”招标采购行动方案（2017-2019年）》（发改法规〔2017〕357号）显示，到2019年覆盖全国、分类清晰、透明规范、互联互通的电子招标采购系统将有序运行，以协同共享、动态监督和大数据监管为基础的公共服务体系和综合监督体系将全面发挥作用，实现招标投标行业向信息化、智能化转型。电子招标采购的发展，通过程序的梳理，已经开始替代部分技术低下，无须主观支配的重复性招标采购代理服务，一些智能化的功能设置，弱化了招标代理机构专业人员的价值，降低了不同级别招标代理机构之间的差距，尤其是互联互通之后大数据分析的广泛应用，将有利于招标采购人全面分析自己的采购需求，制定合理的评标标准和办法，专属于招标代理机构的采购方案策划这一核心竞争优势将被大数据算法逐渐替代，在此背景下，招标代理机构资格的存续，非常不合时宜，必然将被取消。

二、影响分析

取消招标代理机构资格后，招投标代理行业将进入全面高速发展的快车道。原有行业壁垒被打破，从业门槛降低，从事招标代理服务的企业将会雨后春笋般骤然增加，对行业内原有企业形成一定冲击，与此同时，市场对招标代理机构的业务能力和综合实力更加挑剔，费率降低，这为原有企业提高自身业务水平、拓展新的业务渠道、实现多元化发展创造了条件，为其转型提供了动力。另外，政府对招标代理机构和招标从业人员的监督管理力度将会加强，手段也会趋于多元化，优秀的招标从业人员，势必掀起一轮创业高潮。

（一）取消招标代理机构资格对原有各类招标代理机构的整体影响

1.对于原有小型、中型招标代理机构的影响

原有小型、中型招标代理机构通常人员少、场地小、资质等级低，精耕于某一特定区域或者行业，依靠特定区域、行业优势获取收益，虽然经营收益比较少，但是成本和风险同样较低，有些甚至不将招标代理业务作为主要收入来源。取消招标代理机构资格后，资质等级将一并取消，原有小型、中型招标代理机构具备了与大型招标代理机构同台竞争的条件，市场竞争机会更加公平，业务多元发展也有可能实现。虽然原有小型、中型招标代理机构在特定区域或者行业已经取得部分固有业务，但是其将直接面临最为激烈的市场竞争，如果依然沉浸在原有市场中，满足于原来的业务数量，在新形势下未及时调整经营策略，以积极的姿态迎接各种新的挑战，该类招标代理机构必然出现业务数量减少、服务费率降低、优秀人才流失等严重问题，有些甚至将被市场淘汰。

2.对于大型综合性招标代理机构的影响

大型综合性招标代理机构通常具有各类专业人才，业务来源稳定、经营性资金充沛、内部管理制度完善、人才培养机制健全，该类招标代理机构各类资质数量较多、等级较高，有些社会知名度很高，综合实力较强。取消招标代理机构资格后，该类招标代理机构在市场竞争压力下，可能会面临业务数量和收益减少的局面，但是也正是因为这种压力，该类招标代理机构一旦具备条件，将会扩大服务范围，拓展新的业务渠道，提高综合业务水平，实现多元化发展，甚至打通项目投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等多种服务种类，实现业务整合和事业升华。

3.对于国有集团公司系统内部设立的大型专业性招标代理机构的影响

国有集团公司系统内部设立的大型专业性招标代理机构，主要承揽集团公司系统内的招标代理业务，以往根据集团公司要求或者操作习惯，集团公司系统内的招标代理业务基本都会委托该类招标代理机构完成，该类招标代理机构的多数业务来源于集团公司系统内部，只有较少比例来源于系统外的市场主体。该类招标代理机构从事某一特定行业的招标代理服务活动较多，积累了丰富的经验和业绩，熟悉系统内的操作习惯，而且通常建立了该特定行业的评标专家库，专业资质较多、等级较高，具有一定的行业优势。

取消招标代理机构资格后，对于该类招标代理机构承揽集团公司系统内的业务的影响比较有限，因为系统内的招标代理业务具有较强的行业特征，而市场上的其他招标代理机构未必具备相应的业绩和能力，系统内的招标人和业主单位委托系统外的招标代理机构，双方需要长期磨合，增进相互了解，增加了较多时间成本和管理成本，一旦出现问题，招标人和业主单位还将背负为何不委托系统内的招标代理机构的解释说明责任。而且系统外的招标代理机构很少有具有在特定行业的评标专家库，对于招标项目的评标质量缺少保障，因此，系统内的招标人和业主单位不会轻易地引入系统外的招标代理机构。但是，为了节约采购成本，解决人员就业问题，实现降本增效目标，系统内的招标人和业主单位有可能成立自己的招标代理公司承担招标代理业务，或者采用自行招标的方式完成招标项目。对于该类法律风险，我们会在下文第四部分“风险提示”部分详细说明。

取消招标代理机构资格后，对于该类招标代理机构承揽集团公司系统外的业务影响相对比较巨大。据了解，该类招标代理机构之所以能够承揽系统外的招标代理业务，有相当部分是由于专业资质种类齐全、等级较高，获益于招标代理机构资格和专业资质等级承揽范围的设置。取消招标代理机构资格后，这部分业务来源将会明显减少。该类招标代理机构应当及时采取措施，调整经营方向，加强人员管理，提高自身市场竞争力。

（二）取消招标代理机构资格后市场更加看重招标代理机构自身实力

目前，招标人和业主单位通常以招标代理机构已经获得的招标代理资质种类和级别作为其实力的最直观的评价标准，有时忽视招标代理机构专业领域业绩、专业人员素质、专家库规模、代理服务保障手段、服务质量评价体系等招标代理机构软实力的作用，存在很大的片面性。招标代理机构资格取消后，市场竞争更加充分，招标人和业主单位也会更加挑剔，对于招标代理机构自身实力的评价将会更加科学和全面，招标代理机构自身实力将会变得更加重要。

1.招标代理机构专业业绩更加重要

业绩作为经验证明，能够体现招标代理服务的时间、地点、金额、数量、行业、种类、质量等重要信息，是衡量招标代理机构实力的重要标准。取消招标代理机构资格后，原有的资质证明文件不复存在，招标人和业主单位将更加关注招标代理机构的实际经验和能力，业绩作为重要的证明事项，将变得尤为重要。尤其是取消招标代理机构资格后，市场竞争更加充分，专业化分工更加明显，某些较小、较偏专业领域，其他招标代理机构没有涉足，该专业领域的业绩将会成为一些招标代理机构的核心竞争力。除此以外，业绩的数量和取得时间也非常重要，数量越多越能够证明招标代理机构的经验积累程度，取得时间越晚越能够证明招标代理机构最新的实力，所以，即使已经取得过某些领域的招标代理服务业绩，招标代理机构也应该迫于竞争压力，尽可能取得更多更新的服务业绩。

2.招标从业人员的个人素质更加重要

每一项招标代理服务都离不开专业人才，招标从业人员的综合素质和专业水平直接影响到招标代理服务的质量。取消招标代理机构资格后，招标人和业主单位将会更加关注招标代理项目的具体从业人员的个人素质，比如个人业绩、学历、毕业院校和专业，甚至会关注其是否获得过与招标相关的其他专业资格，如造价师资格、建造师资格、建筑师资格、经济师资格、会计师资格等。因此，招标从业人员的个人素质更加重要。

3.科学高效的电子招标采购平台更加重要

电子招标采购是指以数据电文形式，依托电子招标采购系统完成招标投标交易、公共服务和行政监督的活动。实行电子招标采购不但可以降低招标人和业主单位的管理成本、提升管理水平、共享信息资源，增加投标人竞争机会，提高招标代理机构的工作效率、降低代理成本，而且还可以帮助监管部门实现在线监督，提高交易透明度。招标代理机构具有科学、高效、匹配的电子招标采购平台，既能够为其提高效率、节省成本，还可以为招标人和业主单位提供高品质的招标代理服务，将会作为招标人和业主单位选择招标代理机构时的重要考量因素。

4.良好的社会认知度和评价口碑更加重要

招标代理作为一种服务，在正式开展前无法有形地展示出来。招标人和业主单位在选择招标代理机构时，如何判断招标代理机构的优劣好坏以及将来是否胜任招标代理活动，尤为重要。权威部门的评选结果，以及此前用户的评价和口碑，将是招标人和业主单位的重要参考依据，因此变得更为重要。

5.招标代理机构的性价比更加重要

采用招标方式进行采购，其根本目的就是为了节省成本、保证质量。在质量合格的情况下，通过招标方式节省的资金大于为此支出的成本时，招标采购才具有积极意义。取消招标代理机构资格后，市场竞争骤增，招标代理服务收费标准在原有政府指导价的基础上将会明显大幅度的降低。招标代理机构收费标准往往与招标代理机构的运营成本、资源配置成本、服务成本、预期收益有很大的关联。因此，招标人和业主单位在选择招标代理机构时将会更加理智、科学、合理的综合考虑招标代理机构的企业实力、服务内容、服务保障措施、资源配置、服务费率折扣等因素，选择性价比最合理的招标代理机构为其提供服务。

6.法律风险防范手段更加重要

根据我国《招标投标法》和《政府采购法》的规定，招标是一种法定的采购方式，必须按照我国法律法规等规范性文件开展，不得违反相关法律规定，否则将承担相应的法律责任。在我国，招标人和采购人通常是国有企业和国家机关、事业单位或者团体组织，对于合法合规以及法律风险防范的要求非常严格。而目前多数招标代理机构及其招标从业人员仅仅看重招标采购程序的实际操作，对于法律法规的研究不足，在招标代理活动中一旦遇到法律规定不明确的地方，往往不知所措，尤其是面对投标人的异议、质疑和投诉等近年来的突出问题，较难依法提出正确的处理意见，甚至出具的处理意见本身就是违规违法的，增加了招标人和业主单位的法律风险。取消招标代理机构资格后，将会有更多的招标人和业主代表要求招标代理机构聘请招标投标专业律师辅助开展招标采购活动，有效避免或者降低其自身法律风险。为了增强市场竞争力，防范招标过程中的法律风险，招标代理机构聘请招标投标专业律师协助承揽招标业务，开展招标活动将成为新的工作模式。

（三）取消招标代理机构资格后监督管理手段必然加强

1.加强对招标代理机构的行业监管

取消招标代理机构资格后，并不意味着招标代理活动无人监管。相反，由于市场放开，竞争加剧，对于招标代理活动的监管和处罚力度将会趋于加强，监管手段也会更加多样化。据了解，在保留原有监管手段和处罚方式的同时，监管部门和行业协会正在加快招标代理机构诚信体系建设，根据招标代理机构的诚信情况，实施定期分级评比，明确招标代理机构诚信考核办法，诚信不佳的招标代理机构将被降级或者取消诚信等级并予以公示，极大地增加了招标代理机构违规违法成本。

2.加强对招标从业人员的监管

招标代理活动由具体的招标从业人员组织实施，招标从业人员的优劣直接关系到招标代理活动的服务质量。在不久的将来，招标代理行业可能形成个人执业制度，优化从业人员组成，提高从业人员专业素质，使招标代理机构从程序服务型向咨询服务型转变。执业制度可能包括执业范围、执业责任、个人专业技能评估等级、违规违法处罚、个人诚信档案等内容，执业制度的实施将会加强对招标从业人员的监督管理，使招标代理活动的监管更加精细、合理。

（四）取消招标代理机构资格后将会导致部分专业人才流失

取消招标代理机构资格后，专业资质和等级不再作为市场准入门槛，一些经验丰富、技能高超、具备业务来源的招标从业人员将有可能离开原来招标代理机构，自主创业成立新的公司，承揽招标代理业务。与此同时，取消招标代理机构资格后，市场竞争加剧，对专业人才的需求与日俱增，很多专业人才也会选择到更高的平台发展。因此，招标代理机构将面临人才流失的风险，有的可能陷入因为人才流失导致市场份额降低的窘境，如果未做出合理调整，有些甚至会出现严重的生存危机。

三、应对措施

1.开拓新的业务领域

取消招标代理机构资格后，招标人和业主单位在选择招标代理机构时会更加关注其是否取得过相应行业的业绩，以及业绩的数量和取得时间，对于在单一行业和领域内从事招标代理服务的机构，有必要拓展新的专业领域，取得较多特定行业的业绩，如果具备相应条件和能力，可以考虑向招标代理上下游周边业务发展，尽快打通项目投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等多种服务种类，为招标人和业主单位提供一揽子咨询服务，增加自身的业务来源和收入渠道。

2.提升招标从业人员素质

招标代理服务的核心竞争力在于招标从业人员的水平和素质。为了提高自身的市场竞争优势，招标代理机构有必要鼓励管理人员、招标从业人员学习相关专业知识，考取如造价师、建造师、建筑师、经济师、会计师等资格证书，提高个人专业知识水平，为招标人和业主单位提供更加全面、专业的招标代理服务。

3.细化招标从业人员此前承揽的招标项目信息

取消招标代理机构资格后，招标人和业主单位将会更加看重招标从业人员的个人素质和经验。虽然资格证书可以证明招标从业人员的专业水平，但是就个人经验而言，更多地以个人或者团队负责过的类似招标项目业绩来体现。因此，有必要整理此前承揽的招标项目信息，针对招标从业人员个人，梳理汇总其组织实施过的招标项目的名称、行业、金额、数量、时间、地点、主要职责、招标人和业主单位评价等资料，作为将来竞争招标业务和指派工作人员的重要基础性资料。

4.建立招标项目评价机制

取消招标代理机构资格后，招标人和业主单位将会更加看重招标代理机构和从业人员的评价和口碑。因此，有必要建立招标项目评价机制，在招标代理服务结束前，由招标人和业主单位对该项目的服务情况以及具体的招标从业人员进行综合评价，评价结果与绩效、奖金、升职考评挂钩，提高招标代理服务质量的同时，较好的评价文件也可以作为将来竞争招标业务的重用依据。

5.积极参加权威机构的评选活动

取消招标代理机构资格后，招标代理机构的社会认知度非常重要。因此，招标代理机构有必要加强企业宣传，积极参加权威机构组织的各类评选活动，了解行业发展动态，汲取成功经验的同时，扩大企业影响力，增强社会的认知度，为承揽新的招标代理业务打下基础。

6.加强人才管理

取消招标代理机构资格后，势必引发招标从业人员离职潮，部分懂业务、有经验、口碑好的招标从业人员有可能离职创业成立新的招标代理公司，有些人员有可能跳槽到更高更好的工作平台，对原招标代理机构造成一定的损失。因此，招标代理机构有必要未雨绸缪，尽快建立科学的内部奖罚机制，提高人才待遇，增强企业归属感。同时，招标代理机构有必要建立预警机制，实时了解员工心理动态，做好心理疏导，在招标代理工作中实行“AB角”责任制度，交叉管理，避免因主要人员离职造成业务停滞和损失。

7.聘请招标投标专业律师

招标投标专业律师既熟悉招标投标法律，又具备丰富的招标采购实务操作经验，对于各类招标投标实务操作问题提供高效、快速、精准的咨询意见，规避招标活动的法律风险，因此，有必要聘请招标投标专业律师，为招投标代理活动保驾护航，同时，协助招标代理机构承揽业务，提高其市场竞争优势。

四、风险提示

取消招标代理机构资格不等于增加自行招标范围，不具备法定自行招标条件的依法必须招标项目，依然需要委托招标代理机构代理招标活动。

我国《招标投标法》第十二条规定：“招标人具有编制招标文件和组织评标能力的，可以自行办理招标事宜”，《招标投标法实施条例》第十条规定：“招标投标法第十二条第二款规定的招标人具有编制招标文件和组织评标能力，是指招标人具有与招标项目规模和复杂程度相适应的技术、经济等方面的专业人员”，《工程建设项目自行招标试行办法》规定，招标人自行办理招标事宜，应当具有编制招标文件和组织评标的能力，具体包括：

（1）具有项目法人资格(或者法人资格)；

（2）具有与招标项目规模和复杂程度相适应的工程技术、概预算、财务和工程管理等方面专业技术力量；

（3）有从事同类工程建设项目招标的经验；

（4）拥有3名以上取得招标职业资格的专职招标业务人员；

（5）熟悉和掌握《招标投标法》及有关法规规章。

据了解，大多数招标人和业主单位工作人员通常未编制过完整的招标文件，对招标采购程序仅存在理论上的认知，缺乏实践操作经验，对投标人的询问和异议无法做出正确的回复意见。

因此，取消招标代理机构资格不等于改变原有自行招标的法定条件，扩大自行招标项目的适用范围，招标人和业主单位在不具备自行招标法定条件的情况下，以自行招标的形式组织开展依法必须招标项目的，属于违法行为，将会承担相应的法律责任。而且，招标人和业主单位在不具备自行招标条件的情况下，自己组织开展招标活动，存在较大实务操作风险，损害自身利益，需要杜绝和警惕！