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浅论公共资源交易监督体制改革

2017-11-20 来源:《招标采购管理》2016年第11期

作者:湖北省公共资源交易监督管理局,丁贵桥

编者按:作者从“公共资源交易监督管理体制改革是中国特色社会主义市场经济体制改革的有机组成部分”这一高度出发,深刻分析阐述了改革公共资源交易监督管理体制的紧迫性、重要意义和基本原则,并在此基础上提出了三点探索性建议:一是制定《公共资源交易法》;二是构建综合监督、行业管理、社会监督、行政监察有机结合的监督管理体制;三是打造全国“一同一库一规”。


中国共产党人把马克思主义的普遍真理与中国的具体国情相结合,根据我国的经济基础、民族特色、文化传统、探索中国特色的社会主义道路,是一个伟大的创举,取得了举世瞩目的辉煌成就。中国特色社会主义之路是一条不断发展、不断完善、不断探索之路。在新的历史条件下,如何实现中华民族的伟大复兴梦,如何跨越中等收入国家陷阱,如何升级转变经济发展模式,如何完善社会主义市场经济体系,是这个时代面临的挑战和机遇。实现中国梦,不是GDP的简单增长问题,更重要的是实现“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展问题,社会的民主、公平、正义问题,社会主义市场经济的生机与活力问题。实现这个目标,涉及政治、经济、文化、教育、司法方方面面的深化改革,其中公共资源交易管理体制的改革是一个有机组成部分。

一、公共资源交易监督管理体制改革的紧迫性

现行公共资源交易监督管理体制是我国在计划经济条件下,在以行政计划作为配置资源的主要手段的基础上设立的,是以行业部门管理为主的体制。现阶段,随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善,公共资源交易以行业为主的监督管理体制已不可避免地与中国特色社会主义市场经济的平等、竞争、开放原则发生了冲突,传统监督管理体制主要存在以下问题。

1.缺乏市场管理的逻辑支撑。在公共资源交易过程中,社会公众是公共资源的所有人,行业部门仅是由公众到政府、再由政府到部门的委托代理人。这种所有权和经营权分离的委托代理关系,决定了现行的公共资源交易市场行为约束机制对行业部门是不适用的,必须有第三方对这种委托代理行为进行有效监督管理。也就是说,行业部门作为公共资源经营权、决策权的执行者,是以被委托人身份参与交易活动的,属于市场交易主体的一方,与其他参与市场竞争的市场主体处于平等、竞争地位,同样也应该是被监管的对象。以行业为主的监督管理体制将公共资源交易的决策权、经营权、监管权集行业部门于一身,模糊了在市场交易行为中的权、责、利边界,使之集经营者和管理者于一体,导致了目前我国公共资源交易市场分割、监管缺位、管理混乱的现状。

2.缺乏客观独立的监管主体。现代经济学认为,市场经济存在“信息不对称”和“非对称信息博弈”并会导致市场“失灵”,市场监管就是政府解决“市场失灵”的重要手段。市场监管的基本原则是依法、公正、独立,其中独立性是实现监管主体地位的权威性、公正性的保证。以行业为主的管理体制将市场的监管权给予了与交易主体有着紧密关联的各个相关行业部门,不仅造成了监管职能交叉、执法冲突、责任不清、权威不够等弊端,而且加剧了市场交易的“信息不对称”和“非对称信息博弈”,造成了行业部门对于交易市场的行业垄断,产生“不正当竞争”和“限制竞争”,直接引发了市场主体和社会公众对于公共资源交易市场的信任危机。

3.缺乏权力制衡机制。公共资源交易是政府委托行业部门对公共资源进行的市场交易,直接涉及公众利益的市场化配置。政府作为公众利益的维护主体,有责任、有义务实现对公共资源交易市场的有效监管,确保公共资源交易市场的公开、公平、公正。依据现代法治理论,法治的实质是人民高于政府,法治的内容既包括对公民的规制,更强调对公权的制衡,要求在权力运行结构中,必须存在与权力主体相抗衡的权力,通过权力制衡权力,最终实现权力运行的平衡。但是,行业监管体制下的监督是由行业部门通过在管理系统内部设立监督机构对行使权力的内部机构和人员实施的监督,是一种分层式、封闭式、直线式的权力自我监督,这种治理结构在理论上是不可能达到有效监督的目的,也没有真正体现出政府对于公共资源交易市场监管的完全责任。同时,这种监管体制是将一般市场主体的权利作为防范和控制的主要对象,忽略了对于行业部门权力运行的监督,违背了“法治中国”要求。

4.缺乏预防腐败的治理体系。“绝对的权力必然导致腐败”。由于现行行业监督体制将公共资源交易的监督权授予了行业部门,使行业部门既是政策的制定者又是政策的执行者,还是政策执行的监督者,在公共资源交易过程拥有了“全流程运作”的权力,这种权力在缺乏权力制衡的条件下就是“绝对的权力”,必然导致“权力寻租”。一方面,行业部门通过行业政策割裂市场,形成市场垄断,如滥设各类资质、资格标准和要求市场主体进行事前审核、登记等;另一方面,少数权力掌控者存在利用职权直接参与或插手市场竞争谋取利益的风险。

5.缺乏规范统一的监管平台。社会主义市场经济体系应是统一、开放、竞争、有序的市场经济体系。以行业为主的监督管理体制将公共资源交易监管职责分散在不同的行业部门,各个行业部门依据有关规定自建市场、自立规则、自行监管,使全国公共资源交易市场形成了以行业、地域分割的条块结构;形成了公共资源交易市场的碎片化,各自为政,信息孤岛,难以监管。这种架构不仅没有有效实现行业部门对于公共资源交易市场的监管职能,反而造成了监管真空、政府失灵的现状。

二、公共资源交易监督管理体制改革的意义

中国特色社会主义建设具有丰富的内涵,公共资源交易监督管理体制改革是中国特色社会主义一个有机组成部分,具有重要的现实意义和深远的历史意义。

1.中国特色社会主义需要建立公开、公平、公正的公共资源交易市场经济环境。我国是以公有制为主体的社会主义国家,公共资源交易为世界之最。公共资源交易如果没有科学的监督管理体制,就容易出现暗箱操作,利益输送、滋生腐败问题,这是违背中国特色社会主义宗旨的。竞争是市场经济的基本特征,是提高社会经济运行效益的关键所在,公共资源交易通过竞争发挥市场经济择优择强,优胜劣汰的作用,实现社会经济效益的最大化。目前,我国的公共资源交易监督管理政出多门,各自为政,同体监督,与中国特色社会主义市场经济的要求格格不入,为此深化改革公共资源交易监督管理体制,具有十分紧迫的现实意义。

2.中国特色社会主义需要完善社会主义市场经济的治理机制。党的十八大和十八届三中全会提出要尽快建立现代社会的治理机制,公共资源交易监督管理机制就是完善现代社会治理机制的一个有机组成部分。从计划经济到社会主义市场经济,从传统的条条块块、行政化、部门化管理到现代社会规范透明、法制化、社会化管理,在这样一个变革发展中,公共资源交易监督管理体制创新必将走在前列,必将率先突破行业行政化管理的藩篱,这是社会主义市场经济发展的内在要求,对于完善社会主义市场经济治理机制,具有重要的现实意义。

3.中国特色社会主义民主政治需要创新具体的实现形成。1942年毛泽东同志在回答民主人士黄炎培如何打破周期率魔咒时说:“我们已经找出了新路,我们能跳出这周期率,这条新路就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息”。人民怎样监督政府,人人怎样起来负责,这需要从法律、制度、程序、机制上逐步实践完善。创新公共资源交易监督管理体制,把公共资源交易监督管理从行政行业部门交给第三方、市场、社会、人民,是中国特色社会主义民主政治具体的实践形式之一。公共资源交易的公开透明化,交易的监督权由政府行政部门的负责人转移到市场,专家评委以及当事人之间的相互监督,是一个历史性的进步。这里不仅仅是公共资源交易监督管理的科学规范问题,更重要的是让人民来监督政府,中国特色社会主义民主政治的大问题,意义十分重大。

三、公共资源交易监督管理体制改革的基本原则

现行公共资源交易以行业为主的监督管理体制由于自身固有的缺陷,已经不能适应社会主义市场经济发展的需要,改革监督管理体制已迫在眉睫。笔者认为公共资源交易监督管理体制改革的基本原则有以下几点:

1.权力制衡原则。长期以来,我国的公共资源交易运行、管理、监督,以行业部门为主,项目从争取立项到资金计划;从项目招标到项目建设;从项目管理到项目运行;从项目投诉到投诉处理,几乎全由一个行业部门,甚至一个单位来承担。招标人、代理人、投标人、监督人可能就是一个单位,一个行业部门,都归行业部门的主要负责人负责,行业内部的自由裁量权太大。难以制约的权力,就容易产生腐败。为什么有些权力行业部门的领导人“前腐后继”呢?除其个人因素外,行业部门在公共资源交易中的权力难以制约,缺乏制衡机制是一个主要原因。为此,按照权力制衡的原则,构建公共资源交易监督管理体制十分紧迫。

2.社会监督的原则。在长期的计划经济管理模式下,整个国家的社会经济,按照条条块块一套“官本制”行政化的管理方式运行,成本高、效率低,容易产生官僚主义。社会经济一旦出现问题,人们首先考虑是由哪个部门管,哪个单位负责的问题,找不到单位,就成立新单位,组建临时机构,这样行政管理部门,人员就会越来越多,越来越忙,越来越不够用。然而随着社会主义市场经济的发展,市场主体情况千差万别,经济发展千变万化,改革创新日新月异,这种“官本制”,行政化的管理方式已经举步维艰了。为此,创新社会经济管理的方式,在行政化管理的基础上,加快社会监管机制的建设十分紧迫,也就是在法律上、制度上、程序上建立人人监督政府的机制。公共资源交易涉及社会经济的所有领域,年交易额约20万亿元;涉及企业几十、上百万家,企业的实力、诚信、业绩、人员、技术等方方面面的情况,单纯靠行政化管理是难以为继的,唯有社会监督才是最全面的监督,当事人之间的监督才是最认真的监督。

3.信用共享原则。社会主义市场经济从某一方面来讲是信用经济,信用管理是社会主义市场经济的基础,基础不牢,地动山摇。我国改革开放几十年,社会经济发生了翻天覆地的发展,然而社会信用共享机制建设还十分薄弱,严重滞后,制约了社会经济的发展。在公共资源交易监督管理中,信用管理是重中之重,加快信用共享机制建设,完善信用管理办法迫在眉睫。

四、公共资源监督管理体制改革的肤浅建议

公共资源监督管理体制改革是一项繁杂的系统工程,牵一发而动全身,涉及管理体制的变革,法律法规制度的兴废,利益格局的调整,必须做到顶层设计,循序渐进,小步快跑。几点肤浅建议如下:

1.制定《公共资源交易法》。目前涉及公共资源交易的法律比较分散,有《招标投标法》、《政府采购法》、《拍卖法》等。由于立法时间较长,具有浓厚的行政化,行业部门色彩,与社会主义市场经济发展的要求不相适应,难以有效解决现实中存在的问题和矛盾。制定《公共资源交易法》从顶层上设计公共资源交易监督管理体制的法律框架,从权力制衡、社会监督、信用共享、科学规范等方面来建立完善监督管理体制应尽快提到议事日程。

2.构建综合监督、行业管理、社会监督、行政监察有机结合的监督管理机制。公共资源交易涉及各行部门,千家万户,必须统一整合公共资源交易平台,统一法规制度,统一运行程序,统一信用管理,统一科学评标办法。为此,建立综合监督管理体系势在必行。社会监督要从法律保障、程序公开、投诉处理、维权职能、第三方公正等方面建立完善相应的机制。行业管理和行政监察,要建立权力清单、责任清单、负面清单,真正形成全社会齐抓共管,疏而不漏的管理机制。

3.打造全国“一网一库一规”。互联网时代的到来为公共资源交易、管理和监督提供了新的平台空间,全国“一网”(交易网、服务网、监督网)信息数据资源共享,平台阳光透明,运行科学规范,大数据全程监督分析;全国“一库”专家资源共享,统一标准、社会监督、优胜劣汰;全国“一规”统一流程、规范运行、科学高效、择优择强。同时探索推行科学公平、择优择强的公共资源交易评标办法。现行的综合评标法漏洞很多,使串标围标、暗箱操作有可乘之机。目前广州市探索商务诚信评标法,合肥市探索合理低价评标法,对于遏制串标围标都起到了较好作用,建议国家组织力量专题研究探索,尽快出台一套科学公平、择优择强的评标办法,从制度上来保障公共资源交易的公开、公平、公正。


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