新常态下招标代理行业的结构调整与转型升级

作者：中国招标投标协会副会长，江苏省国际招标公司副总经理兼总工程师，教授级高级经济师、教授级高级工程，吴强

编者按：我国社会经济已经进入速度变化、结构优化、动力转化的新常态，供给侧结构性改革全面铺开。招标代理行业必须以行业结构调整、企业转型升级的新业态适应经济新常态，才能完成优化资源配置的重任。

新常态下，招标代理行业结构调整的目标，是围绕招标代理供给侧结构性改革，扩大有效供给、加强优质供给、减少无效供给，而招标代理机构转变发展方式、提高招标代理服务附加价值，实现转型升级则是实现上述改革目标的重要保证。

我国招标代理行业起步于改革开放初期，成长在2000年《招标投标法》颁布实施以后。16年间，与国民经济高速增长同步，招标代理行业也获得了快速发展。当前，我国社会经济已经进入增长速度变化、产业结构优化、发展动力转化的新常态，招标代理行业将在新常态下肩负优化资源配置的重任。为不辱使命，招标代理行业需要认识新趋势、把握新特征、形成新动力，以行业结构调整、企业转型升级的新业态适应经济新常态。

一、招标代理行业的发展及现状

招标代理作为新兴中介服务，为国民经济建设提供的是工程管理、工程咨询产品。招标代理行业是在我国改革开放后，伴随着招投标制度的逐步建立而发展起来的。

1.起步阶段

改革开放后，我国在建设工程领域首先试行招标投标，但此时以项目业主自行招标和议标为主。20世纪80年代中期，国家在机电产品进口领域建立了以经济手段为主的招标投标制度，同时以省和计划单列市为单位，陆续批准成立了30多家机电产品国际招标机构，开展招标咨询业务。这批带有“以招代审”印记的招标机构，即是计划经济向市场经济过渡时期的历史产物，也是今天招标代理行业的雏形。

2.发展时期

2000年实施的《招标投标法》，在总结既往招标投标实践的基础上，遵循社会化、专业化的客观经济规律，专设条款明确招标代理机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。自此，一大批具有各类资质的招标代理机构应运而生并形成招标代理行业，他们活跃在工程、货物、服务采购领域，按照社会化分工，为招标人提供专业化的招标采购服务。

目前，全国有超过6000家的招标代理机构，分别在建设工程、机电进口、政府采购、中央投资项目、通信工程建设等领域从事招标代理工作，促进招标投标活动“公开、公平、公正”开展，保护了国家利益、社会公共利益以及招标人和投标人的合法权益。仅根据2015年住房城乡建设部统计，全国工程招标代理机构就有6102个，其中，甲级机构1787个，乙级机构2789个，暂定级机构1526个。从业人员达到55万人。工程招标代理金额为82684亿元，承揽合同酬金218亿元。

3.存在的问题

客观上看，多年来招标代理行业的快速发展依赖的是国家政策规定和市场准入制度，呈现的是粗放型发展，招标代理供给总体质量不高。体现在招标代理市场良莠不分，部分代理机构法律意识不强，出借招标代理资质、挂靠现象时有发生，违法违规操作屡禁不止，扰乱了市场秩序；招标代理队伍整体执业水平参差不齐，重代理、轻咨询，重程序、轻结果，在优化资源配置这个核心问题上没能发挥应有的作用；在社会普遍存在的“程序合法，结果合法”的认识偏差下，绝大多招标代理机构仅仅从事“程序化”代理的低端业务，没有建立自己的核心竞争力，处于同质低价竞争的泥淖；最为致命的是在诚信建设滞后的市场环境中，招标代理机构作为市场中介组织，难以保持独立性和公正性，在实际工作中，时常迁就招标人不合理甚至违法的要求，违背了招标投标的“公开、公平、公正”原则。

二、招标代理行业面临新的改革环境

党的十八届三中全会，做出了全面深化改革的战略部署。国务院持续推进政府职能转变、放管结合，不断取消和下放行政审批事项。今年初，习总书记在中央财经领导小组第十二次会议上，又一次提出供给侧结构性改革的新举措。纵观全面深化改革的大局，对招标代理行业结构调整、转型升级有着直接影响的改革措施主要是：

1.招标代理机构市场化改革

一是取消招标代理资质审批，目的是放开招标代理市场，由企业自主决策进出，自主选择服务的行业、专业，为不同行业、不同地区的各类企业提供了公平竞争机会。二是放开招标代理服务价格，同样是用市场化的办法，促进招标代理机构提供优质优价的中介服务，促进企业加强内部管理，降低经营成本。

招标代理市场开放、自由准入，招标代理服务收费遵循价值规律，是对招标代理行业市场化改革的进一步深化。从长远看，有利于激发市场活力、有利于市场充分竞争、有利于提高市场化程度、有利于资源更加优化配置,也是“使市场在资源配置中起决定性作用”的重要举措。但短期内，将会造成招标代理市场供求关系急剧变化，存在竞争对手激增、服务价格急降的混乱局面在所难免。作为存量的招标代理机构一定要有思想准备，积极采取应对措施，迎接严峻挑战。

2.国家大力推行电子招标投标

以互联网、大数据、云计算为特征的信息技术，已经改变了商业、金融甚至产业的发展模式。国家发展改革委等部门迎合信息技术革命的大趋势，出台《电子招标投标办法》，大力推进电子招标投标。中国招标投标协会也顺势而为，发起“互联网+招标采购”行动，在招标代理行业中得到积极的响应。电子招标投标已成为招标投标领域发展新趋势。

按照行业生命周期理论，一旦各企业所提供的产品（服务）无差异，质量差别小，同时有可替代的新产品（服务）出现，这时行业进入衰退期。招标代理行业早已进入同质化竞争，电子招标投标又以先进的交易技术和国家有关部委的强力推进，即将在2~3年内替代传统招标代理服务。不难判断，招标代理行业目前正处在成熟期与衰退期的拐点。审时度势，电子招标投标在倒逼招标代理行业呼应“互联网+招标采购”的同时，也为招标代理机构自身革命性的改造带来机遇。把电子招标投标带来的短暂压力转换为长期可持续发展的新动力，以新思维、新技术、新手段再造业务流程，创新招标代理服务模式，大幅度提升招标代理信息化水平，是招标代理机构适应当前、着眼长远的企业发展策略。有条件、有实力的招标代理机构，一定要建设具有自身特色的电子招标投标交易平台，作为适应电子招标投标时代的服务手段和工具，以保证在市场竞争中始终掌握主动权。

3.供给侧结构性改革

供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产水平，推进供给侧结构性改革，是供需结构再平衡的内在要求。我国的供给体系总体上是中低端产品过剩，高端产品供给不足，因此，党中央明确在生产领域要去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，加强优质供给、减少无效供给、扩大有效供给。同样，招标代理行业作为技术服务供给体系的组成部分，目前提供的代理服务也是以“程序性”的低端产品为主，技术含量高的工程咨询服务产品供给不足。全国6000多家工程招标代理机构中，甲级招标代理机构不到30%，乙级和暂定级机构超过70%，这也从一个方面反映了招标代理供给侧的结构性问题。在经济新常态和供给侧结构性改革的大背景下，面对招标人的市场需求和投标人的市场供给，如何加强招标代理优质供给、扩大招标代理有效供给，如何营造充分的市场竞争，使市场主体公平竞争，实现资源优化配置，是招标代理行业必须解决的现实问题。

三、行业调整结构、转型升级势在必行

在新常态下，全面深化改革继续向纵深推进，供给侧结构性改革全面铺开。随着政府职能转换加快到位，实现“市场在资源配置中起决定性作用”的目标愈来愈近，对招标投标市场优化配置公共资源，提高配置效率也提出了更高要求。

面对全新的形势、全新的任务，招标代理行业需要新一轮的思想解放和观念转换，自觉摆脱粗放型规模扩张发展模式，从招标代理供给侧发力，紧紧围绕加强优质供给、减少无效供给、扩大有效供给的改革主题，调整行业结构，下大力气转变行业发展方式，走上创新驱动、转型升级的可持续发展道路。

1.释放招标代理机构活力，扩大有效供给

建设工程项目招标涉及工程设计、工程造价、工程施工、设备购置及安装、建设材料选用以及工作计划、工作方案、工期安排、费用控制、合同管理、信息管理等大量实务问题。其专业性极强，知识面极宽，从而决定了招标代理是一种知识密集型的中介服务。提供招标代理有效供给，需要招标代理机构熟悉工程建设各项程序和相关政策法规，掌握工程建设、设备制造等专业知识，拥有丰富的实际工作经验，能够针对不同招标项目的不同要求，编制好满足招标人需求偏好的招标文件，合法组织好评标工作，最终获得满足招标人采购需求和性价比最优的招标结果。

现阶段招标投标实践中，不能回避的是招标代理供给侧总体质量不高。有两个主要原因：一是各地政府有关部门忽视工程项目唯一性、一次性、明确性、约束性、复杂性的特征，干涉审查招标文件，似懂非懂地对“评标办法和标准”设置了许多条条框框。有的地方还为千差万别的招标项目制定了“标准文本”，无论标的物技术含量高低都“千篇一律”，招标代理只能“填空”式地编制招标文件，没有利用自身专业知识、专业经验，为具体招标项目“量身定做”招标文件的服务空间，只能“程序代理”。这种技术含量极低的招标代理与社会分工意义上的招标代理相去甚远，这样形式化的招标投标根本不能优化配置资源。二是有相当部分招标代理机构从业人员素质不高、经验缺乏、技术能力不强，编制招标文件照葫芦画瓢，不严谨、不科学、漏洞很多，评委专家无从评起，致使招标采购的质量很难得到保证。

因此，扩大招标代理有效供给，迫切需要政府部门尽快转换职能，停止对具体招标投标活动的不当干预，还权于招标人，释放招标代理机构专业技术活力，让招标代理机构充分发挥知识、技能、经验、信息优势，在每个不同招标项目上各展其能、各显其才，使招标代理工作成为技术、经验相结合的高智力、创造性的劳动结晶。同时，相当一部分招标代理机构也要苦练内功，引进专业技术人才，补长技术欠缺的短板，提高团队的职业素质，保证服务的水准。

2.促进招标代理机构转型升级，加强优质供给

就招标代理技术服务属性而言，招标代理行业发展的规律必然是由低级人工劳务、简单技术服务逐步向科技密集型、人才密集型、知识经济型转变。在当前经济新特征下，招标代理行业要把转型升级作为加强优质供给的重要措施，招标代理机构也应把转型升级作为创新驱动、提高竞争力的发展战略。

招标代理行业的转型升级并没有现成的统一或通用模式，需要行业内各个招标代理机构作为创新主体，探索符合自身实际的转型升级之路。总体原则应是把握自己的基础条件、服务领域和地域、比较优势等，科学合理地确定企业市场定位和发展目标，在适应行业新特征的同时，挖掘企业招标代理服务增值点，追求自身的竞争优势。最终形成全行业创新发展新局面和各具特色的差异化发展格局。笔者建议：对于有条件的大中型招标代理机构，可采取纵向一体化战略或相关多元化战略，由粗放型发展转向集约化发展。在纵向一体化战略中，面向工程项目建设链，围绕招标采购节点，后向一体化或前向一体化，包括项目建议书及可行性研究编制、工程设计、工程造价、项目管理、工程监理、进出口代理等上下游产业链，形成技术集约化，创造新的服务附加价值。在相关多元化战略中，还可以现有技术能力为基础，增加工程决算、跟踪审计等新的服务产品。总之，为项目业主提供个性化的全程、全方位的立体增值服务，创建超越业主期望、具有鲜明特色的精细化招标代理服务，是加强招标代理优质供给的内核。

加强招标代理优质供给，还应以市场需求引导供给。新常态下，PPP方式将是增强经济增长内生动力之一。PPP项目涉及项目全生命周期，咨询服务内容知识跨度大，需要采用现代咨询方法，以技术为基础，综合运用多学科知识、工程实践经验、项目管理能力，为建设项目决策、投资融资、实施、运营、维护直至终止移交的全过程，提供咨询和管理的整体方案。这正是技术智力型中介机构的生存价值和市场价值所在。优秀的招标代理机构，应当抓住当前国家热推PPP带来的转型升级机遇，加快综合性技术团队建设，集成各门各类专业知识，迅速积累实操经验，把自己打造成升级版的咨询服务集成企业。

3.发挥行业协会引领引导作用，减少无效供给

招标代理行业结构调整、转型升级，除了行业企业自身努力外，还需要行业组织的引领引导，助推招标代理供给体系提档升级。多年来，中招协为促进招标投标事业健康发展，做了大量扎实且富有成效的工作。新常态下，中招协还要百尺竿头更进一步，紧紧围绕招标代理供给侧改革，集中力量、精准服务。在夯基础、定标准、树品牌、净环境等方面，采取更加有效措施，实实在在为招标代理行业结构调整、转型升级注入新动力、增添正能量。

（1）夯实招标投标市场诚实守信基础。在现实招标投标活动中，因信用缺失产生了许多违法、违纪、违规问题。这些问题的存在，破坏了公平竞争的市场秩序，阻碍着市场机制发挥作用，难以实现招标投标市场优化配置资源的目的。夯实招标投标市场诚实信用基础，事关公共资源配置效率效益大局，决定着招标投标制度的成败，也是完成招标代理供给侧改革的前提条件。中招协应在已有工作框架上，加快招标投标行业信用体系建设，加强行业自律，为招标代理行业结构调整与转型升级创造良好的氛围。

（2）落实《招标采购代理规范》升级国家标准工作。由中招协组织行业力量编制的《招标采购代理规范》（简称《规范》），作为推荐性行业标准，于2015年底发布。《规范》集法律、科学、技术和行业实践经验大成，不仅填补了行业多年的空白，更为保证招标代理有效供给提供了重要的标准指南。只有在全行业、大面积推广使用《规范》，才能扩大招标代理有效供给，减少招标代理无效供给。鉴于当前招标代理市场全面放开，各类市场主体纷纷涌入，从业人员职业素养不一，将《规范》由推荐性行业标准上升为国家标准，使之成为招标代理服务刚性要求尤为重要和迫切。

（3）开展招标代理机构品牌建设工作。树立一批转型升级成效显著的品牌招标代理机构，是引导行业内中小招标代理机构转变发展方式的创新手段。中招协目前开展的行业信用评价试点工作，已为招标代理机构品牌建设搭好了基本框架。在此基础上，应结合行业转型升级的需要，在评比条件中再增设项目规划、投资与造价咨询、工程监理、项目管理等业务比选内容；对AAA、AA级招标代理机构，增加PPP、BOT、EPC等工程咨询业务量的考量。通过指向明确的招标代理机构品牌建设，促进更多的招标代理机构实现转型升级，使之成为招标代理优质供给的增量。

（4）抓好招标代理无效供给减量工作。招标代理无效供给主要包括两种情形：一是招标代理机构代理的招标项目，出现虚假招标、明招暗定、围标串标等违法问题，这类代理服务是显性的无效供给。二是由于各地各部门违反《招标投标法》，制定了一大批地方保护、市场分割的规范性文件和交易规则，导致招标投标的结果不是资源低效配置就是错误配置，这类代理服务属隐性的无效供给。

在招标代理机构转型升级的进程中，必然出现行业分化、重组，企业优胜劣汰的局面，少数违法违规的招标代理机构，在激烈的市场竞争中会更早地出局。这是市场的力量在淘汰显性的招标代理无效供给。但减少隐性的招标代理无效供给，则需要依靠政府的力量，把减少招标投标领域海量违法规范性文件作为此项工作突破口。中招协要发动行业监督力量，助力国家发展改革委等有关部门，把清理文件的工作落到实处。我们应当实事求是地看到，国家部委行动积极，纷纷主动废止或修订了一批部门规章和规范性文件。但不少地方行动迟缓，违反上位法的规范性文件仍在执行中。特别是新近成立的一些公共资源交易管理部门或公共资源交易中心，还在政府“放管服有机结合”的改革要求下，格格不入地出台揽权、侵权的“管理办法”、“交易规则”。如不及时遏制、叫停，招标代理无效供给将会有增无减，招标代理供给侧结构性改革也要落空。

综上，在经济新常态下，党中央做出了全面深化改革的重大战略部署。招标投标市场要在公共资源配置中起决定性作用，招标代理行业要在供给侧结构性改革中，扩大招标代理有效供给、加强招标代理优质供给、减少招标代理无效供给。完成这一重大改革任务，需要招标代理行业调整结构，坚持创新发展；需要招标代理机构克服转型之痛，走上依靠技术进步、管理升级、质量提升的发展道路；也需要行业协会以促调整、推转型为新的服务目标，更好地服务行业；政府部门则需加快职能转换，为招标代理行业供给侧结构性改革，提供更好的政策环境。