关于评审委员会细化评审因素和评审标准的法律评析

作者：浙江长川律师事务所，邬洪明

在招投标活动中，评审委员会能否客观、公正地履行职责，不仅直接关系到招标采购的成败，更关系到招投标市场的公平、公正环境。尤其在政府和社会资本合作（PPP）模式大力推广的浪潮下，社会各界对招标采购监管和操作要求越来越高，供应商的法制观念和维权意识越来越强，质疑投诉现象越来越多，政府采购等领域的纠纷不断地增多。在中国裁判文书网上，以“政府采购”、“行政案由”为关键词进行全文检索，检索出该类案件判决书共有172篇，其中2013年度13篇，2014年猛增至95篇。笔者根据多年招标采购经验，并通过研究司法判例，从案情介绍、争议焦点、案例评析、判决结果进行剖析，并给出相关建议，以便为招标采购实务提供参考。

案情介绍

2013年12月18日，某招（投）标公司受某医科大学委托发布了关于旋转式小鼠笼具的公开招标公告。招标采购文件第四章“评标办法及标准”第二项第4点规定：“招标文件中标注‘＊’的为主要技术指标及主要商务条款，对这些主要条款的任何偏离将导致废标”。该招标文件中“笼盒为聚砜材料”一项并未标注“＊”。同时，“评标办法及标准”规定，“投标产品的市场成熟度（5分）［评委对投标产品进入国际市场情况进行评议，投标商须提供进入国内市场历年有代表性的采购合同复印件1份，每提供1份合同复印件得1分（如提供的合同复印件为同年度内签订，得1分），最高得5分］”。

甲公司与乙公司作为投标供应商参加了本项目投标。2014年1月7日，评标委员会成员按综合评分法独立评分，乙公司提供了2010年、2011年、2013年签署的合同各1份以及2012年签署的合同2份。最终，评标委员会评定乙公司该项分值为1分。经过统计，甲公司最终得分81.4分，乙公司最终得分74.6分。评标委员会评定建议中标供应商为甲公司。

2014年1月10日，乙公司向招（投）标公司提交了《评标结果质疑书》，认为本项目招标及评标存在违法现象，要求撤销甲公司作为采购项目中标人的资格，对采购项目另行聘请专家重新评审。同年1月20日，招（投）标公司对乙公司的质疑进行了解答，但乙公司不服，于该年1月29日向省财政厅进行了投诉，经补正后省财政厅于同年2月13日受理了其投诉，并于2014年2月25日向甲公司送达了投诉书副本，甲公司于同月26日收到该投诉书副本。

省财政厅经调查核实后，于2014年3月20日发布《行政处理决定书》，认为旋转式小鼠笼具项目采购评审过程违反《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》规定，影响或可能影响采购结果，故认定本项目采购结果违法，责令重新开展采购活动，并于2014年3月21日向甲公司进行了送达，甲公司于同月25日收到该处理决定书。

争议焦点

原告与被告、第三人的庭审观点见下表。

案例评析

问题一：招标采购文件列明“投标产品”为笼盒材料是聚砜PSU材质的旋转式小鼠笼具的条款是否属于实质性条款？

《招标投标法》第十九条规定，“招标文件应当包括招标项目的技术要求、对投标人资格审查的标准、投标报价要求和评标标准等所有实质性要求和条件以及拟签订合同的主要条款”；《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十八条也规定，“招标人应当在招标文件中规定并标明实质性要求和条件”。

本案中招标文件规定，本项目内容为“旋转式小鼠笼具”，该项目《公开招标采购文件》第四章“评标办法及标准”第二项第4点规定，“招标文件中标注‘＊’的为主要技术指标及主要商务条款，对这些主要条款的任何偏离将导致废标”。而该招标文件中“笼盒为聚砜材料”一项并未标注“＊”，“笼盒为聚砜材料”仅为旋转式小鼠笼具的特殊技术要求，并非主要技术指标。

因此，“笼盒为聚砜材料”不属于实质性要求，笼盒材料必须是聚砜PSU材质不属于实质性条款。评标委员会在评标标准并未规定必须是聚砜PSU材质的小鼠笼具合同才能得分的前提下，对原告甲公司提供未载明笼具材质的合同认定得分的同时却对乙公司提供的笼盒材质是PEI的五份合同不予认定得分的行为明显违反《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》中关于“评审委员会成员不得修改或细化采购文件确定的评审因素和评审标准”之规定，同时也违反了政府采购公平、公正的基本原则。

问题二：《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》能否作为撤销招标结果的依据？

《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（一）项规定，“财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动??”该条款中，中标、成交结果的产生过程存在违法行为的“法”是否包括财政部的文件呢？本案原告方认为，《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》属于部门内部文件，不属于国家法律和行政法规，不能作为撤销招标结果的依据。

根据《行政诉讼法》第32条和《行政复议法》第7条规定所表述的法律含义，行政主体在行政管理中可以依据其他规范性文件做出具体行政行为。《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号）第八条第（八）项规定，适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文”。因此，《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》是财政部公开发布的规范性文件，该文件规定了政府采购评审的规则，是规范采购组织管理、保障采购过程、采购结果公正和公平的职责所在，相关内容在不违反上位法时可以适用，并理应作为财政部门做出事实判断的依据之一。

政府采购管理和监督部门，依据职责依法认定评标委员会的行为“是对招标文件做了更为严苛的细化解释，违反了《财政部关于进一步规范政府采购评审工作有关问题的通知》关于评标委员会成员不得修改或者细化采购文件确定的评审因素和评审标准的规定”是依据规范性文件采取的行政行为，是依法履行职责的表现。

问题三：未经投诉的事项，财政部门对政府采购活动的处理是否属于越权行为？

《政府采购法》第十三条第一款规定，“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责”；《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十条规定，“县级以上各级人民政府财政部门应当依法履行对货物服务招标投标活动的监督管理职责”；《政府采购供应商投诉处理办法》第三条第三款规定，“县级以上地方各级人民政府财政部门负责本级预算项目政府采购活动中的供应商投诉事宜”。因此，省财政厅对本级预算项目政府采购活动及该采购活动中供应商的投诉具有监督管理和依法处理的职权。

根据上述规定，财政部门对政府采购活动的监督不局限于投诉人的投诉事项，其对政府采购活动的全过程及各有关当事人均具有监督管理的职权，故本案中的原告甲公司认为省财政厅涉案处理决定超出投诉事项，属超越职权的诉讼理由错误，得不到法院的支持。

问题四：财政部门未依照规定发送投诉书副本的行为是否影响行政处理决定的法律效力？

《政府采购供应商投诉处理办法》第十二条规定，“财政部门应当在受理投诉后3个工作日内向被投诉人和与投诉事项有关的供应商发送投诉书副本”；第十三条规定，“被投诉人和与投诉事项有关的供应商应当在收到投诉书副本之日起5个工作日内，以书面形式向财政部门做出说明，并提交相关证据、依据和其他有关材料”。本案中，省财政厅于2014年2月13日受理了乙公司的投诉，于同月25日方向上诉人发送投诉书副本，超出了法律规定的“3个工作日”之期限。上诉人于同月26日收到该投诉书副本后，未在5个工作日内向省财政厅进行书面说明，省财政厅遂于2014年3月20日做出被诉处理决定。

《行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”。投诉处理决定作为一种行政行为一经做出，即发生法律效力，行政程序瑕疵未造成行政相对人权益受损，是不足以导致被诉具体行政行为被撤销的。

本案中，财政部门超期送达的行政行为存在不当，但未对作为投诉人甲公司的陈述申辩权造成实质影响，法院对该瑕疵予以指正，但并不影响被诉行为的合法性，即财政部门根据《政府采购法》第五十六条和《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条第（一）项的规定，做出“本项目采购结果违法，责令重新开展采购活动”的行政行为具有法律效力。

结果建议

本案原告甲公司与省财政厅就该投诉一事历经省人民政府政复议做出维持决定，一审法院判决驳回诉讼请求，二审法院判决驳回上诉，维持原判，最终尘埃落定。

评审委员会按照招标文件评标是一项依法依规履职的基本要求，而实务中个别评审专家未严格根据招标文件规定，凭借经验判断和主观标准评标而遭到质疑投诉的事件屡有发生。《政府采购法》规定了以公开招标为主要采购方式，但未对公开招标评审机制、评审方法的应用给出具体规定。《政府采购货物和服务招投标管理办法》（财政部令第18号）第五十二条虽然明确了综合评分法，但对评审要素的设定要求和应遵循何种原则亦没有细化规定。评分标准的笼统模糊，使部分评审专家突破招标文件对评分标准的规定，或细化或另行设置标准进行打分，如此必然导致政府采购质疑投诉的增多，加之行政复议和诉讼过程漫长，在给招标采购相关工作带来巨大负担的同时，也浪费了司法资源，不利于社会的和谐、稳定。

建议:一方面，采购人和招标代理机构在编制招标文件时应当保持内容尤其是技术参数等实质性条款表述上前后一致，用词准确（如“必须”等词语是否滥用），不能产生歧义和多义，确保招标文件所涉概念理解上的唯一性；同时，采用综合评分法的项目，为避免因评分因素泛泛化和空洞化造成评审委员会“裁量依据”无法明确统一，在对评分标准设定上，应做到分值和评审因素量化和细化。另一方面，招标代理机构应当重视并加强对评审工作现场的指导和管理，提醒评审小组统一评审要求和评审尺度，对明显畸高、畸低的评分等违规行为应当指出纠正，并向监管部门报告；同时对评审现场进行全过程录音录像，录音录像资料作为采购项目文件随其他文件一并存档，防止评审委员会成员协商评分，从而保证评审工作的公平和公正。