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PPP项目物有所值(VFM)评价及应用

2021-12-09 来源:《招标采购管理》2016年第5期

作者:北京国信兴业国际工程咨询有限公司,闫星

编者按:PPP项目的推广给招标采购代理机构的服务提出了新的课题。财政部相关文件明确提出,物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统采购模式,实施基础设施及公共服务项目的一种评估方法,并明确了其四大主要流程:评价准备、定性评价、定量评价和信息管理。本文结合国内外物有所值评价的运用情形,重点介绍了定性评价、定量评价两大工作流程,并通过某改扩建工程(二期)PPP项目,分享了PPP项目物有所值评价在实践中的具体应用。

一、物有所值(VFM)的概念

根据我国财政部文件《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引(试行)》(财金〔2015〕167号),物有所值(Value for Money,简称VFM)评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统采购模式,实施基础设施及公共服务项目的一种评估方法。

英国财政部对物有所值的解释是:为满足用户需求的产品或服务全生命周期成本和质量(或满足期望)的最优组合。其中,全生命周期是指产品或服务的生命周期,并且强调VFM不是选择最低报价的产品或服务。

VFM理论是利用全生命周期理论,评价政府部门能否从项目产品或服务中获得最大收益的一种评价方法,是政府部门选择传统模式还是PPP模式的决策支持技术,有利于促进资源最大化利用,可以更好地提升基础设施项目建设运营的效率和效果。

二、物有所值评价在各国的应用

英国财政部在很多项目中广泛采用PFI模式,如修建学校、培训中心、医院、污水处理厂、公路及其他项目。2004年,英国财政部出台了《VFM评估指南》,该指南可帮助发起人验证PFI模式是否比传统政府采购模式更理想。在英国,物有所值评价通常分为定性评价和定量评价两种,包括三个层面:发起人项目层面、主办部门项目层面和采购模式层面。

在澳大利亚,维多利亚合作关系(Partnership Victoria)政策为政府提供了使用PPP完成基础设施及其附属服务项目的框架。其中明确:当使用PPP项目作为交付方式时,对于所有可能会采用VFM的项目,应利用公共部门比较值(PSC)将PPP模式和最有效的政府采购模式相比,验证私营投资是否真的能提供VFM。

在美国,大多数州都使用类似的VFM评估框架,VFM分析也包括定量和定性两种。VFM主要用于政府付费或者特许权项目,需求和风险也被纳入VFM评估。VFM中使用的折现率与行业标准中所使用的折现率相同。

三、物有所值评价的流程

国际上对物有所值的评价分为事前评价和事后评价。事前评价用于决定是否采用PPP,事后评价则是检验PPP是否实现了物有所值。我国的物有所值评价主要为事前评价,根据财政部《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引(试行)》(财金〔2015〕21号),我国物有所值评价工作的流程主要包括:评价准备、定性评价、定量评价和信息管理(见图1)。

下面分别介绍定性评价和定量评价。

(一)定性评价

现阶段,我国开展物有所值评价工作主要以定性评价为主,鼓励开展定量评价。项目本级财政部门(或PPP中心)应会同行业主管部门,明确是否开展定量评价,以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。

物有所值定性评价采用专家评分法,主要包括:确定定性评价指标、组成专家小组、召开专家小组会议和做出定性评价结论等步骤(见图2)。

(1)确定定性评价指标

定性评价指标包括基本指标和附加指标。

基本指标包括:全生命周期整合度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性六项指标。

附加指标可以从推荐的附加指标中选取,也可另行提出,不可与基本指标重复,附加指标不少于三项,权重之和为20%。

推荐采用附加指标,包括:项目规模、预期使用寿命、主要固定资产种类、全生命周期成本测算、运营收入增长潜力和行业示范性。

(2)组成专家小组

定性评价在项目识别阶段开展,由本级财政部门会同行业主管部门组织专家小组实施。专家小组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面的专家,以及行业、工程技术、项目管理和法律方面的专家。项目所在地的省级财政部门已公布物有所值评价专家推荐名单的,应从推荐名单中遴选专家,并应尽可能随机选取。

(3)专家小组会议基本程序

专家在充分讨论项目情况后,对照评分参考标准,按指标对项目进行评分,把分数填入专家评分表并签名。针对每个指标的总分,去掉一个最高分和一个最低分,计算每个指标的平均分,再对平均分按照指标权重计算加权分,得出评分结果,最终形成专家小组意见。

(4)做出定性评价结论

项目本级财政部门会同行业主管部门根据评分结果和专家小组意见,做出定性评价结论。原则上,最终评分在60分(含)以上的,项目通过物有所值定性评价;否则,项目不宜采用PPP模式。通过定性评价的项目,可列入当地PPP项目目录,进行物有所值定量评价。

(二)定量评价

定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资采购模式的产出绩效相同的前提下,通过对比PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值(PPP值)和公共部门比较值(PSC值),判断PPP模式能否降低项目的全生命周期成本(见图3)。

(1)设定参照项目

参照项目的设定应遵循以下原则:

参照项目与PPP项目产出说明要求的产出范围和标准相同;

参照项目应采用政府现行实践效果最佳的、最有效和可行的采购模式;

参照项目的内容不一定全部由政府直接承担,政府也可将项目部分内容外包给第三方建设或运营,但外包部分的成本应计入参照项目成本;

参照项目的各项假设和特征在计算全过程中应保持不变;

参照项目财务模型中的数据口应保持一致。

(2)公共部门比较值(PSC值)

PSC值是假设项目由政府交付从而产生的全生命周期成本的估计值。它由参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、转移风险、保留风险构成。

建设净成本主要包括:参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金,以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值,并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。

运营维护净成本主要包括:参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本,以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等,并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。

竞争性中立调整值主要是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势,政府竞争优势通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、所得税等。其计算步骤为:识别政府部门的影响、估计净优势和计算竞争力中立调整。

可转移的风险主要包括:成本超支风险、工期延误风险、第三方收入风险、技术风险和运营维护风险等。

政府保留的风险主要包括法律变更风险、需求风险等。

(3)PPP值

PPP值是采用PPP模式提供公共产品或者服务情况下政府所承担的成本,可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值,参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》及有关规定测算。

(4)物有所值量值与物有所值指数

根据PSC值与PPP值,可以计算物有所值量值与物有所值指数,进而通过这两个指标来得到定量评价的结果。

四、物有所值评价的应用实例

(1)项目简介

项目名称:沈本线响山子至滨河南段改扩建工程(二期)PPP项目

项目概况:该PPP项目路线长度17.7km,大桥272m/2座,中小桥307m/8座,涵洞31道,隧道(双幅)1270m/1座,公路等级为一级公路,设计速度60km/h。项目于2016年4月开工,工期两年,投资估算为68853万元。特许经营期为12年(含建设期2年)。

运作方式:项目为无使用者付费的非经营性项目,运作模式为BOT(建设-运营-移交)模式。项目公司负责项目的投融资、优化设计、建设、运营、管理和维护等工作。政府方主要负责政策保障和政府各部门关系的协调、项目的征地拆迁总体协调、管理办法制定、项目前期审批、设计审查批复、预算审核及工程结算审核、对项目公司建设期质量和进度进行监管、对运营期养护质量进行绩效考核、购买服务费用计量支付等工作。

付费机制:在整个特许经营期,项目公司回报机制包括两个部分。一部分是政府向项目公司支付项目可用性服务费,即:项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产,投入的资本性总支出,需要获得的服务收入,主要包括:项目建设总投资(含工程建设其他费用)、融资成本、税费及必要的合理回报。另一部分是维持项目可用性所需的运维绩效服务费,即:项目公司为维持本项目的可用性,提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务,需要获得的服务收入,主要包括:本项目红线范围内的运营维护成本、税费及必要的合理回报。

(2)定性评价

本项目的定性评价指标包括:全生命周期整合潜力、风险识别与分配、绩效导向、鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等基本评价指标,以及项目规模大小、预期使用寿命长短两项补充评价指标。

采用专家评分法是根据本项目实际情况,邀请财务、工程技术、项目管理、财政金融、法律等物有所值评价专家组成专家组,在专家们分析判断的基础上,通过评分形成专家意见。

(3)定量评价

折现率选择:依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十七条规定,“年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份,并参照同期地方政府债券收益率合理确定”。2016年2月19日中国国债收益率:10年期收盘价格为2.8251%,20年期的收盘价格为3.3842%,社会偏好折现率一般为4.5%~6%[《建设项目经济评价方法与参数》(第三版)],结合本项目实际,考虑市场因素和经济增长因素,结合公路行业情况,本项目折现率选定为4.9%;

利润率选择:依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》第十八条规定,“合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准,充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景,结合风险等因素确定”,根据项目实际,暂定项目投资合理利润率为8%。

建设成本:本项目总投资68853万元,计划分两年投入。

运营成本:项目运营期内的管理费用、运营维护费用等。年度运营成本暂按项目总投资的1%考虑,即668.53万元。

财务成本:本项目建设期2年,项目总投资由本溪市交通局向金融机构贷款融资,建设期只付息不还本,建设期结束后,政府采用“等额还本,利息照付”的方式还本付息,还款年限为10年,贷款利率按4.9%计算,在此期间,产生的财务成本为21930万元。

竞争性中立调整值:本项目是政府付费的公路项目,竞争性中立调整值主要为所得税。在传统模式下,政府拨付项目运营维护费用,不产生所得税,采用PPP模式,项目公司所获得的收入应按照税法规定缴纳相关税金。针对本项目物有所值定量评价,暂不考虑竞争性中立调整值的影响。

风险承担成本:本项目因其风险支出数额和概率无法准确预测,可按照固定资产的一定比例确定风险支出成本,本次取项目总投资的1%,则每年需要承担的风险支出为668.53万元。

PSC值:合计建设与运营维护净成本、财务成本、风险成本,参照项目PSC值为96738.17万元。

PPP值:合计本项目财政承受能力中的股权投资支出责任、运营补贴支出责任、风险承担责任与配套设施责任,该项目的PPP值为80024.73万元。

通过计算,得出本项目物有所值量值为16713.44万元,大于零,根据定量评价标准,本项目的定量评价结果为“通过”。


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