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环保项目招投标工作常见问题释疑

2017-06-27 来源:《招标采购管理》2016年第5期

作者:四川万锦工程项目管理有限公司,袁颖达

目前,环境保护工作日益受到各方重视,大部分环境保护项目都通过招标方式进行。但是,在实践中发现由于部分招标人或投标人对相关法律法规和规章规范的不熟悉,以及对招投标工作内涵的不了解,导致项目运作过程中出现了不同程度的乱象,既损害了招标人和投标人各自的利益,也浪费了其他相关方和社会资源,需要引起高度关注。

招标人常见的问题

招标人常见的问题包括设定不合理的条件限制投标人或潜在投标人;设定的技术要求和技术标准或严苛或模糊;设定的合同主要条款粗疏等。

案例一

使用国有资金的某招标人采购污水处理工程,内容包括土建工程、管网安装工程、设备采购及安装调试等,招标文件中设定了最高投标限价,提供了设备清单及其技术参数;要求投标人具有环保工程专业承包三级及以上资质,或市政工程专业承包三级及以上资质,并要求在投标文件中提交针对本项目的设计方案和设计图纸。

分析

从上述情况可以看出,招标人的初衷是想通过招标方式,选择一家总承包单位,开展设计、设备采购、施工总承包工作。这就要求投标人应具有设计、采购、施工总承包资质。

笔者认为,招标人在对本项目的投标人资格条件中,没有设定投标人具备设计资质是问题关键所在。另外,在没有施工设计图纸(或设计方案)和工程量清单、只有设备清单的情况下,也不宜采用一阶段招标(单封制招标)的方式,而应采用两阶段招标的方式,即先开设计标,后开商务标。

《建筑法》第十三条规定,“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位,按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件,划分为不同的资质等级,经资质审查合格,取得相应等级的资质证书后,方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动”。第二十六条规定,“承包建筑工程的单位应当持有依法取得的资质证书,并在其资质等级许可的业务范围内承揽工程。禁止建筑施工企业超越本企业资质等级许可的业务范围或者以任何形式用其他建筑施工企业的名义承揽工程”。第六十五条规定,“发包单位将工程发包给不具有相应资质条件的承包单位的,或者违反本法规定将建筑工程肢解发包的,责令改正,处以罚款”。

《建设工程质量管理条例》第二十五条规定,“施工单位应当依法取得相应等级的资质证书,并在其资质等级许可的范围内承揽工程。禁止施工单位超越本单位资质等级许可的业务范围或者以其他施工单位的名义承揽工程”。

《建设工程勘察设计资质管理规定》第三条规定,“从事建设工程勘察、工程设计活动的企业,应当按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和勘察设计业绩等条件申请资质,经审查合格,取得建设工程勘察、工程设计资质证书后,方可在资质许可的范围内从事建设工程勘察、工程设计活动”。

对照《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程勘察设计资质管理规定》,本项目要求投标人提供设计方案和设计图纸,开展相关的设计工作,必须由具有设计资质的投标人才能完成,如果投标人没有设计资质,显然违反了相关法律法规,同时招标人将本项目发包给不具有相应资质条件的承包单位,也将会因违法而受到处罚。

《建设工程工程量清单计价规范》GB50500—2013第3.1.1条和第4.1.2条明确规定,“使用国有资金投资的建设工程发承包,必须采用工程量清单计价”,“招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分。”需要指出的是,这两条是上述规范的强制性条文,住房城乡建设部第1567号公告规定,强制性条文必须严格执行。

此时本项目还未开展设计工作,没有设计方案和设计图纸,无法编制工程量清单,故招标人采用一阶段招标的方式,不符合规范。

正确的做法是,招标人采用两阶段方式招标,同时允许投标人采用联合体方式投标,这样就可以避免上述不合法、不合规的情形发生。

案例二

某招标人采购污水处理设备,项目内容包括设备的采购、运输、安装、调试。招标文件规定投标人的资格条件之一为必须具备机电安装三级及以上资质。招标文件规定设备交货时间为合同签订后15天,要求投标人在投标文件中填报项目完工时间。

分析

本案例项目内容简单,即通过公开招标采购设备,要求投标人中标后提交设备,并对设备进行安装、调试,验收合格后交付招标人使用。招标人的意图就是中标人在合同签订后最迟15天内完成前述所有工作,但由于招标人的工作失误,导致招投标结果差之千里。

1.把“设备交货时间”与“项目完工时间”混为一谈

所谓设备交货时间,就是供货合同签订后,供货方把设备运送到指定地点的时间。该时间包括设备生产制造时间、运输时间。

所谓项目完工时间,就是项目土建工程实施、设备采购及其安装工程实施完成、验收合格的时间。

本项目没有土建工程,因此项目完工时间就是设备生产制造时间、运输时间、安装调试时间、竣工验收时间四种时间之和。

从招标文件的描述可以看出,招标人把上述两个时间混淆了,虽然在招标文件中规定了设备交货时间,但没有规定项目完工时间,而是让投标人在投标文件中自己填报项目完工时间。其结果是,部分投标人填报的设备交货时间是供货合同签订后15天,而项目完工时间是供货合同签订后60天,甚至还有90天。

2.招标文件未对“设备交货”、“项目完工”的概念进行界定

评标时,评标委员会中的业主代表认为完工时间超过供货合同签订后15天的,应按无效投标处理,因为项目完工时间是实质性因素,而完工时间超过供货合同签订后15天这种状况与业主的意图完全相悖。评标委员会中的其他成员则无法认同这一看法,原因有三:首先设备交货时间和项目完工时间是两个完全不同的时间概念,是业主自己混淆了;其次招标文件没有规定项目完工的具体时间界限;其三招标文件没有对设备交货时间和项目完工时间进行界定,没有在招标文件中将这两种时间规定为同一时间。

评标委员会只能按招标文件和惯例进行评审,其结果自然令招标人颇为失望。

案例三

某招标人以政府采购服务的方式,通过公开招标采购某城市湿地公园管护服务,允许供应商组成联合体进行投标,对投标供应商除设定一般性资格条件外,还设有特殊条件,即单一投标供应商应具备有效的一级物业管理企业资质,或具备两个以上类似业绩,联合体投标供应商应具备有效的一级物业管理企业资质和两个以上类似业绩;同时要求投标供应商提交上一年度经审计的财务报告。招标文件对类似业绩进行了界定。在评分项目中,招标文件又把供应商的业绩、财务状况确定为评分因素。

分析

本案例的问题是将同一个因素,既作为资格条件进行审查,又作为评分条件进行评审。

将同一因素既确定为资格条件,又确定为评分条件,或者只能确定为其中一种条件,在工程项目的招投标工作中没有任何限定。而在政府采购货物、服务的招投标工作中,对此却有明确的规定,财政部颁布的《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》(财库〔2007〕2号)第四条规定,“投标人的资格条件,不得列为评分因素”。四川省财政厅颁发的《四川省政府采购评审工作规程》(川财采〔2012〕54号)第二十二条规定,“招标文件将投标人的资格条件列为评分因素的,评审委员会应当拒绝评审。”

对照上述规定,本案例中招标人的做法显然违规。

不久前,财政部发布第304号政府采购信息公告,对某招标有限公司做出了责令整改的处理决定,其原由之一就是该公司将投标人的资格条件列为评分因素,处理的依据就是《财政部关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》。

二、投标人常见问题

投标人常见的问题有已标价工程量清单与招标工程量清单不符;只重视报价表、不关注投标函;未实质响应招标文件要求;不按招标文件规定进行承诺;投标文件中的证明文件不全或不实,无法证明相关事项等。

案例四

某污水处理厂招标采购多台(套)大型污水处理设备,要求投标人具有设备供货、安装、培训等能力和业绩,以及良好的财务盈利状况,盈利状况以经审计的公司近期年度财务报告为依据。

一家投标人在投标文件中提供的经审计的报告,是针对该投标人前任领导的离任审计报告。

另一家投标人在投标文件中提供的经审计的公司年度财务报告,两位注册会计师只盖有执业印章,没有签字;亦没有主任会计师的执业证明文件和会计师事务所的营业执照等。

分析

第一家投标人提供的报告,虽然是经审计的报告,报告中也有公司近期财务数据,有盈利,但该报告的审计对象不是公司,而是个人。这就是投标人没有实质响应招标文件要求的具体体现。

第二家投标人提供的报告,笔者认为是无效报告。财政部发布的《关于注册会计师在审计报告上签名盖章有关问题的通知》(财会〔2001〕1035号)、《独立审计具体准则第7号——审计报告》(财会〔2003〕11号)两份文件中,都明确规定注册会计师在审计报告上必须同时签名并盖执业印章方为有效。财会〔2001〕1035号文件中,还特别对两种不同类型的会计师事务所,由合伙人会计师与负责项目的会计师签名盖章,或主任会计师与负责项目的会计师签名盖章,做了详细说明。因此,没有注册会计师及主任会计师(或合伙人会计师或受托注册会计师)签名的审计报告,是无效审计报告。

案例五

招标人为某政府机关事务管理局,其采购的室内空气净化治理服务项目,净化治理范围是2栋办公大楼和1栋食堂大楼,建筑面积4.71万平方米,净化治理的内容为装修材料和家具中释放到室内空气中的甲醛、苯、氨等对人体有毒有害的元素。招标人设定了特殊的符合性条件:参加治理服务的人员不少于10人,其中3人须具备相关机构颁发的室内空气治理职业证书,所有人员必须提供社保缴纳证明文件。

参与投标的一家供应商是有限责任公司,其法定代表人是事业单位停薪留职人员,不缴纳社会保障资金。公司不知出于何种原因,将应由公司缴纳的职工社保资金发给职工,由职工个人自行缴纳。该公司在投标文件中对此做了说明。但是,该公司并没有将职工个人自行缴纳的社保证明装订在投标文件中。

分析

这是一个典型案例。事业单位停薪留职人员创办企业,符合当前“大众创业、万众创新”的政策,然而,法定代表人的特殊身份,不是公司拒绝为职工缴纳社保的理由。

企业职工缴纳的社会保障资金,有两部分:一部分是按职工个人工资收入的一定比例在职工自己的工资收入中提取缴纳的资金,即个人缴纳部分;另一部分是按职工个人工资收入的一定比例在企业的收入中提取缴纳的资金,即单位缴纳部分。笔者认为,《政府采购法》第二十二条规定的供应商有依法缴纳社会保障资金的良好记录,针对的就是第二部分。

供应商将应由单位缴纳的资金发给职工个人,由职工个人将自己缴纳的资金和单位缴纳的资金一并缴纳,虽有一定的合理性,但并不合规。因为这将导致职工只能在个人账户中缴纳养老保险、医疗保险、生育保险,而无法缴纳工伤保险和失业保险。

就本案而言,供应商没有把职工缴纳社保的证明从职工那里收集整理后装订到投标文件中,就是没有实质性响应招标文件。因此,只能按未实质性响应招标文件的要求否决其投标。

三、改变此类状况的途径

上述案例中的各类状况,招标人和投标人都有需改进之处。

对招标人而言,招标人在发布招标文件前对招标文件进行认真论证审核,是完善招标文件的重要一环,也是提高招标工作质量的体现。笔者认为,建立招标文件专家论证制度,落实注册招标师审核签字制度,建立责任追究、经济赔偿制度等不失为一种完善招标文件质量、提高招标工作效率和水平的良好举措。

对投标人而言,加强学习,全面掌握招标投标和政府采购方面的法律法规,提高发现问题及解决问题的能力,至关重要。

投标人在获取招标文件并阅读审核后,一旦发现有明显的不合理之处,应及时提出质疑,这是投标人的权力,这样做有利于投标人更好地编制投标文件,提高投标文件质量,也有利于招标人完善招标文件,更好地服务于投标人。

《招标投标法》第六十五条,《招标投标法实施条例》第二十二条、第四十四条、第五十四条、第六十条,《政府采购法》第五十一条、第五十二条、第五十五条,《政府采购法实施条例》第五十三条等,都是有关质疑和投诉的规定,投标人应合理利用这一权利。


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