PPP的现状与发展分析

作者：国信招标集团，童再军

编者按：PPP作为新型投融资模式，随着“十三五”规划建议的提出，推广空间有望进一步拓宽。本文作者分析了目前国内PPP应用中存在的问题，结合国外先进经验，提出了PPP模式在我国公共设施建设中应用的五方面改进建议，并从政策及项目类别上分析了PPP发展前景，供业内人士探讨交流。

一、PPP的发展

PPP模式，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成的一种伙伴式的合作关系。目前，PPP模式已经得到了普遍的应用。1992年，英国最早应用PPP模式。英国75％的政府管理者认为，PPP模式下的工程可以达到并超过价格与质量关系的要求，能够节省17％的资金。80％的工程项目能按规定工期完成，其余20％未按期完成的项目，拖延时间最长未超过4个月；而常规招标项目按期完成的只有30％。同时，80％的工程耗资均在预算之内，20％超过预算的是因为政府提出调整工程方案；而一般传统招标方式只能达到25％。智利是在基础设施投资和公用事业急需改善的情况下，于1994年引进PPP模式，结果基础设施的现代化程度提高了，并获得了充足的资金投入到社会发展计划中，现已完成36个项目，投资额60亿美元，年投资规模由PPP模式实施前的3亿美元增至17亿美元。葡萄牙于1997年启动了PPP模式，首先应用在公路网的建设上。从1997年至2006年的10年间，公路里程比原来增加了1倍，除公路以外，正在实施的工程还包括医院的建设和运营，以及铁路和城市地铁的修建。巴西于2004年12月通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法案针对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出了具体规定,列入2004-2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程是PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。

而中国这个正处于发展中的国家，在基础设施建设领域引入PPP模式，具有极其重要的现实价值。让部分应由政府承担的责任，以特许经营权方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，这样政府的财政负担减轻了，社会主体的投资风险也减小了。中国政府意识到这些重要价值，并为PPP模式在中国的发展提供了一定的国家政策层面和法律法规层面的支持。2014年，财政部相继发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》。同时，国家发展改革委也发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域采用PPP模式，吸引社会资本参与。2015年9月29日,财政部公布了第二批PPP示范项目，总计206个项目，投资总额为6589亿元，投资金额为首批的近3.7倍。

二、PPP发展中存在的问题

1.入库之痛

目前，各地方政府在推进PPP的时候，要求咨询公司进入地方政府设立的PPP咨询机构库，有些地区还存在地方保护主义，入库之痛是现实问题。

2.推出项目多，落地项目少

造成这种情况的主要原因一是一些地方政府为了报项目而报，不符合条件和要求的项目也报上来，影响PPP落地。另外，一些地方政府缺少相关专业知识，对PPP认知理解模糊，也阻碍了PPP的推进。因此，我们要认真对待当前的PPP异化趋势，中央要尽早从理念、组织、法规、操作指南等多维度进行梳理，将PPP的发展引入正轨。

3.咨询机构良莠不齐

PPP涵盖前期咨询、政府采购、工程招标、法务合同要约、会计财务测算、土地、税收、投资人的退出条件和对投资人的补偿机制等多方面内容，需要咨询机构提供专业的咨询服务，让市场有更多可供借鉴的示范性做法。目前对从事PPP的咨询机构没有门槛要求，很多非专业咨询机构涌入，在PPP项目推进道路上产生了负面影响。

4.缺少专业人才

PPP模式操作复杂，需要懂经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的人才。我国在工程建设领域拥有大量的技术人才，但是缺少按照国际惯例进行工程项目管理的人才。因此要着重加强复合型、开拓型人才的培养，增强私营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施高效率地完成。

5.金融服务不到位

金融机构尚未转变观念，未能很好地为PPP服务，社会资本若不打开金融机构的大门，则很难为公共基础设施服务。金融机构的现金流量比较多，他们对央企比较欢迎，对于民营企业则较为疏远，这样使得民营企业只停留在观望的门口，而无法实质性地参与到PPP的建设浪潮中。

6.民资较少

投资商以央企和国企占主导地位，真正的民资还没有投入，相对于其他投资主体而言，私人部门在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高以及融资规模小等缺点，使其在参与公共事业建设中处于不利地位。私人部门融资困难，严重地制约了私人资本投资于公共事业项目。

三、国外PPP模式的经验借鉴

英国作为PPP模式的发源地，是采用该模式最典型、最前端的国家。在英国，采取PPP模式进行城市公共设施建设取得了不俗的成绩。目前，基于PPP 模式的投资项目已经贯穿英国政府活动的各个领域。按照英国的经验，适合采用PPP模式的市政工程包括：交通、卫生、公共安全、国防、教育、公共不动产管理等，这种划分方式对于PPP模式在世界范围内的应用起到了示范作用。

美国政府将建设城市公共设施的项目通过合同承包给私人部门进行，由私人部门进行生产与经营，其产品由政府购买。合同贯穿PPP 项目施行的整个过程，通过合同来确定利益相关方的权责划分及利益分配，将各方的诉求以清晰的合同条款加以明确，可以减少纷争、简化流程，具有法律保障效力。这些经验对于我国在完善合同法等方面都有借鉴意义。

日本积极发展第三方部门，引入了市场竞争，提高建设城市公共设施的效率，对如何完善发展中介组织有很好的指导意义。同时，其PFI（Private Finance Initiative)法案中的事前风险评价，以及公共部门与私人部门的权责划分，均极大促进了PPP模式的成功运用，值得我国学习。

四、PPP模式在我国公共设施建设中应用的改进建议

1.建立健全法律体系

健全的法律制度环境是PPP 模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。PPP 模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容复杂、文件繁多。作为项目运作的监督者和指导者，政府应从保护和促进公共利益的立场出发，有必要建立一套执行PPP 项目的规范化、标准化交易流程，对项目的具体运作提供技术指导和相关政策支持，确保项目运作全过程的公开与公正。

2.转变政府角色定位，合理界定公私作业边界

2010年5月，国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(即“新36条”)，鼓励民间资本进入公路、水运、港口码头、民用机场、城际轨道交通等基础设施建设。“新36条”对民间资本进入绝大部分行业投资不再限制，但真正操作起来仍然困难重重。在公共服务领域，民间资本常常遭遇不切实际的技术条件、人员资格、注册资金等实际门槛。政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督指导以及合作者的角色。

3.形成有效的监管体系

通常基础设施的投资需要较长时间才能收回，所以政府必须建立一个适合项目长期发展的程序，并制订相应的监管规则。在运用PPP模式进行城市公共设施建设的过程中, 所有利益相关方必须纳入监管的范围。因此,应该确立一套良好的审计、监督体系和方法，对建设项目实施过程中灰色地带加以监控，确保PPP模式能够健康、有效地应用实施。

4.建立有效的风险分担机制

PPP项目在不同阶段会遇到不同的风险，原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，属于经营活动自身产生的，由投资者承担，而超出投资者控制范围的风险，如法律风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。

5.放宽政府扶持政策

PPP模式的推广并不意味着政府完全退出基础设施领域, 不是简单的“国退民进”。在公共基础设施建设中, 不仅要欢迎国际大型的私营部门和财团参与, 也要鼓励国内有实力的私营部门参与进来。政府应出台优惠的特许权政策, 比如：允许投资者进行广告宣传、允许开发商业及房地产, 使其觉得有利可图, 这样才能真正吸引社会资本。

另外，政府部门作为PPP模式的一方，其管理方式和运行机制要适应这种变化。对建设项目，应着重采用合同管理这种与市场经济要求相适应、符合国际通行做法的经济手段。通过合同管理来控制工程质量、进度和投资规模，实现投资效益和社会效益最优。当经济活动各方出现问题或纠纷时，主要依靠经济或法律手段，而不是行政干预来解决。增强服务意识，建立各相关部门之间并联式的项目管理模式，对项目发挥导向作用,使改革的成果落到实处。

五、PPP的发展前景

1.政策支持

近一年来，PPP政策密集出台。2015年5月22日，国务院办公厅发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》提出：鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域，采用PPP模式，吸引社会资本参与，并将推广PPP与大众创业、万众创新列为“双引擎”。2015年6月1日起正式施行六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，特许经营（PPP）拥有了目前最高规格的规则。

由此看来，国家正在加大和完善政策，推动PPP的发展。随着此次“十三五”规划建议的提出，PPP的推广空间有望进一步拓宽，民间资本、民营企业有望依法进入更多领域。

 2.项目方向

从项目行业来看，入选财政部第二批示范的市政项目有59个，排在第一位，其次是水务和交通项目，排在最后一位的是体育项目，仅有1个项目入选。较首批示范项目，第二批示范项目的行业范围也有较大突破。除市政、交通和水务之外，其余行业基本为新增，包括医疗、教育、文化、养老、信息化平台建设等科技类项目及旅游开发项目等。市政类项目中，新增了旧城改造、产业园类项目。其中，新增的医疗等项目较水务、交通及供热等传统项目，更加强调用户的体验，更加注重用户满意度等主观因素的考量，绩效评价更具挑战。而新增的旧城改造等项目是颇具代表性的城镇化项目，具有投资规模大、项目内容多、系统性强等特点，在实施方案中需要对项目实施的时序、回报机制、合同体系做出针对性的设计，因此对实施主体的专业能力要求更高。

所有行业中，交通类以总投资3888.92亿元遥遥领先，其次是市政类的1027.02亿元和水务类的906.99亿元，其余7个行业的总投资总额仅为765.71亿元，体育类更是以29.25亿的总投资垫底。

总之，财政部第二批示范项目相较第一批，无论是项目数量、总投资规模、还是覆盖区域，均有大幅增长，覆盖的行业领域也更加广泛，拓展至文化、教育、科技、养老、旅游等领域。与此同时，也有一脉相承之处，那就是市政、水务和交通依然是PPP模式推广的重点领域，养老、医疗等新增项目的出现也表明PPP的发展前景广阔，以后将会涉及更多的方面。

充分利用好PPP能够促进城市的快速发展和GDP的稳定增长，也能减少政府的负债率，从而推进城市旅游产业等各项基础设施的建设。对于金融机构，特别是小型银行业，抓住PPP机遇，就能快速成长为大型银行；作为投资商，把握好PPP模式，就能以最快的速度让公司变强变专，打造成大型专业公司。