巴基斯坦公开竞争性招标的招标程序类型解析

作者：中国石油天然气管道局，李成业

编者按：《巴基斯坦公共采购规则》规定，公开竞争性招标是巴基斯坦公共采购的基本采购方法。公开竞争性招标又细分为四种不同的招标程序，即一阶段单信封招标程序，一阶段双信封招标程序，两阶段招标程序和两阶段双信封招标程序。本文主要介绍了巴基斯坦这四种招标程序的详细流程、适用条件、案例以及相互之间的差异。

巴基斯坦联邦政府在2004年颁布实施的《巴基斯坦公共采购规则》（The Public Procurement Rules, 2004）（简称《规则》），对采购方法、公开招标程序、发布公告、资格预审、递交标书、开标、评标、中标和签订合同等各个招标环节进行了全面规定，是巴基斯坦对公共招标采购进行规范的基本法律文件，各省也据此制定了各自的招标采购规则，例如《信德省公共采购规则》（2010）、《旁遮普省采购规则》（2014）。这些规则在实践当中具有极强的权威性，业主通常会在招标文件或标前澄清会中特别明确强调，投标人必须遵守这些规则。

按照《规则》的规定，巴基斯坦公共采购的方法有两种：一是基本采购方法，即公开竞争性招标，包括国内竞争性招标和国际竞争性招标；二是四种备选采购方法，即零星采购、询价、直接签订合同/单一来源采购、议标。

由于公开竞争性招标是基本的采购方法，实践当中业主基本上也都采用这一方法，同时考虑到《规则》的规范性和重要性。因此，笔者主要根据《规则》的相关规定，并结合亲身参与的投标项目，对巴基斯坦公开竞争性招标的招标程序类型及其适用条件进行解读分析。

一、招标程序类型及适用条件

《规则》第36条专门对公开竞争性招标的招标程序类型及详细操作过程进行了规定，第37条则专门对这些招标程序各自的适用条件进行了规定。根据这两个条款的规定，巴基斯坦公开竞争性招标的招标程序共有四种类型，即一阶段单信封招标程序，一阶段双信封招标程序，两阶段招标程序和两阶段双信封招标程序。

1.一阶段单信封招标程序

这一招标程序操作比较简单，投标人将技术建议书和商务建议书封装到同一个信封当中，招标人按照招标文件的规定开启信封并进行评标。经过评审的最低价投标人，将被确定为中标人。

这是公开竞争性招标的基本招标程序，大部分的招标采购都采用这一类型。换言之，如果招标项目不符合另外三种招标程序的适用条件，即应选择一阶段单信封招标程序。

2.一阶段双信封招标程序

投标人将技术建议书和商务建议书分别封装到单独的信封里，然后将两个信封包装到同一个投标文件包中。招标人首先只拆开技术建议书信封并进行评审，不得拆开商务建议书信封。评审过程中，投标人不得对技术建议书进行任何修改。商务建议书的开启地点和时间，由招标人根据技术建议书评审进展等实际情况确定并事先通知所有投标人。技术建议书评审完毕后，招标人将在事先确定的地点和时间（不得超过投标有效期），开启那些技术建议书通过评审的投标人的商务建议书，并进行评审；对于未通过技术建议书评审的投标人，其商务建议书将被原封退还。经过评审的最低价投标人，将被确定为中标人。

这一程序主要适用于招标文件中已经全面提供了施工规范、设计图纸、产品规格等必要文件的复杂或大型的采购项目。例如，巴基斯坦州际天然气系统有限公司在2015年招标的总长度为700多公里的“瓜达尔-纳瓦布沙天然气管道工程”，即采用这一招标程序选择的EPC总承包商。因为业主在招标之前已经聘请了高水平的专业工程咨询公司，对该工程进行了全面的研究论证，并提供了包括施工规范、技术要求、焊接标准以及初步设计图纸等在内的前端工程设计文件（FEED文件）。

3.两阶段招标程序

该招标程序分两个阶段。第一阶段，投标人只提交不带报价的技术建议书，由招标人进行评审；在评审过程中，招标人可以与投标人就任何不满足要求的技术参数进行讨论；然后投标人按照讨论后招标人重新修订的技术要求，对各自的技术建议书进行修改；对于不同意据此修改其技术建议书的投标人，可以撤回其投标，招标人不得没收其投标保证金。第二阶段，满足第一阶段要求的投标人，同时提交修改的技术建议书和商务建议书。招标人在事先确定的时间和地点同时开启修改的技术建议书和商务建议书，并进行评审。经过评审的最低价投标人，将被确定为中标人。

有些大型、复杂的设施，或特殊性质的土建工程，或复杂的信息和通信技术项目，要么可能出现很难进行横向对比评审的技术解决方案，要么存在两个或两个以上都可接受的技术解决方案。对于此类项目，事先准备好完整的技术规范是不现实的。在此情况下，可采用两阶段招标程序。例如，巴基斯坦工程理事会（PEC）在2010年发布的第一版《BOT项目工程采购标准招标文件》，即是基于两阶段招标程序进行编制的。

4.两阶段双信封招标程序

该程序也分两个阶段。第一阶段，投标人将技术建议书和商务建议书分别封装到单独的信封里，然后将两个信封包装到同一个投标文件包中。招标人首先只拆开技术建议书信封并进行评审，不得拆开商务建议书信封。技术建议书评审过程中，招标人可以按照招标文件中的技术要求，与投标人对其技术建议书进行讨论。对于同意遵守技术要求的投标人，可以按照讨论后重新修订的技术要求修改其技术建议书。对于不同意按照重新修订的技术要求修改其技术建议书的投标人，可以撤回其投标，招标人不得没收其投标保证金。第二阶段，满足第一阶段要求的投标人，同时提交修改的技术建议书和附加商务建议书。招标人在事先确定的时间和地点同时开启修改的技术建议书、原始商务建议书和附加商务建议书，并进行评审。经过评审的最低价投标人，将被确定为中标人。

对于可能存在备选技术建议书的情况，比如特定类型的机械、设备或制造工厂，宜采用这一招标程序。例如，2014年的《旁遮普省公共采购规则》第57条第（3）项，即隐含或默认了“高技术含量的货物”采购应采用两阶段双信封招标程序。所谓“高技术含量的货物”，是指具有精密复杂属性的包括机械、机械部件或微型元件、工业/科技/电子设备、装置和工具在内的所有货物。

二、招标程序的异同

一阶段双信封招标程序与两种两阶段招标程序的主要区别在于，投标人不能对技术建议书进行任何修改，因为招标文件中已经包括了全面详细的技术规范、图纸等信息。

两阶段招标程序与两阶段双信封招标程序的相同点是，业主都有权修改招标文件中的技术规范并据此要求投标人修改其技术建议书；不同之处主要在于商务建议书的提交时间上，前者要求投标人在第二阶段才提交商务建议书，第一阶段只提交不带报价的技术建议书，而后者则要求投标人在第一阶段即提交（原始）商务建议书，但经过修改技术规范和技术建议书后，投标人在第二阶段还需根据实际情况提交附加商务建议书，招标人将对修改的技术建议书、原始商务建议书和附加商务建议书一并进行评审。

需要注意的是，对于同一个公开竞争性招标采购项目，并不是只能采用唯一的采购程序，而是根据招标人的专业水平、咨询公司的参与程度等因素的不同，可能采用不同的招标程序。例如，针对某一基于BOT模式的大型核电站项目，如果招标人既不专业又没有聘请专业的工程咨询公司进行设计监理，则最好采用两阶段招标程序。如果招标人本身就非常专业，又聘请了专业的设计咨询公司提供了完善的技术规范和设计图纸等资料，则完全可以采用一阶段双信封招标程序。如果招标人相对比较专业，但未聘请专业的设计咨询公司，而是完全凭自己有限的实力提供了不是很完善严谨的技术规范和设计图纸等资料的情况下，则可以考虑采用两阶段双信封招标程序。