从技术经济视角看招标采购的热点难点问题

作者：俞烈，中国招标投标协会专家，北京国信创新科技股份有限公司。柳楠，北京国信创新科技股份有限公司。

编者按：当前，低于成本价中标、低劣产品凭低价中标、围标串标等现象一直是招标采购实践中的“顽症”，久治不愈。然而，问题产生的根源在哪？对此，很多专家学者都曾从法律、流程等不同角度撰文探讨，试图回答。

本文作者则从技术经济视角对上述问题成因做了深刻分析，认为关键要提高招标文件编制能力。招标实践不应仅停留在走流程层面，更应关注采购目标和采购效能的实现，使招标回归其真正本质。

笔者认为，科学的招标一定是以规范招标为基础，但规范的招标不必然产生科学的结果。实践中很多采购结果不理想，一个很重要的原因是采购文件编制能力低下。当前，采购文件的科学性和采购效能的实现，已到了非加强不可的地步。否则，该用采购效能解决的问题解决不了，就会一味地在采购流程上找答案，要么找不到出路，要么头痛医头、脚痛医脚，因为有些问题就根本不需用流程去解决。

一、企业的采购管理目标

招标既然是采购工具的一种，它要实现的目标就是企业的采购目标。

1.实现企业效益最大化

经统计，以采购形式体现的企业项目建设成本占到项目总成本的70%?80%，采购成本每降低10%就会撬动利润增长100%，产生杠杆效应。采购的科学性不仅体现在当期采购成本对未来收益的影响，还影响到未来运营中的维修成本、原材料成本、人工成本以及企业无形收益（如企业产品美誉度）等，其对企业利益的影响巨大而且持久。因此，企业对项目建设时期的采购效能和项目管理的重视程度，至少应该与企业日常经营活动中企业管理等量齐观。

2.尽量减少委托-代理偏差

投资人通过项目实现投资收益，但项目不可能是投资人亲自执行，而是其授权的团队执行，投资人与其执行团队形成了委托-代理关系。一般情况下，委托-代理偏差是投资人不愿意看到却又不能完全避免的，但仍可以通过采购管理来尽量减少这种偏差。通常，委托-代理偏差产生于两个方面：

（1）由于信息不能准确理解和传递导致的偏差

投资人根据对项目目标的理解、预期收益的实现程度等进行重要性排序并最终确定采购的大目标，采购人员在执行中又将大目标分解为具体采购要求、采购文件条款等小目标。当然，投资人在描述其项目需求及采购需求时并不一定能做到清晰、准确和完整，代理人也未必能准确把握投资人的要求，其在根据自己的理解进行采购时很可能会出现偏差。因此，若没有一个完善的采购管理体系将信息准确地表述、分解及传达，最后由各个机构协力完成的采购文件就会大大偏离采购人的初始目标，导致委托-代理偏差。

（2）由于责任及看待问题角度的不同导致的偏差

在符合项目使用要求的前提下降低项目总投资、提高投资收益回报率、缩短投资回收期是每个投资人的核心利益和最终采购目标，但这个目标即使是明确统一的，在执行中也很难得到贯彻执行。原因是投资人不能亲自执行采购，采购的具体代理人或代理部门最简单也有使用部门与采购部门两个主要参与方。

在一般单位，使用部门从自身的需要出发提出采购需求，其基本理念就是越高级越好，越方便、越熟悉越好，不会过多考虑采购成本。

采购部门最关心的就是流程是否合法合规，通俗地讲就是价格高点不要紧，只要符合流程就行，这样将来合同争议会相对少些。

由此，我们看到采购成本和采购效能这个投资人最关心的问题，由于委托-代理偏差导致在执行过程中反倒变得不重要了。怎么办？通过企业的采购管理、制度和游戏规则来减少委托-代理偏差，强制性实现投资者的目标。

3.积累经验，实现精细化管理

企业的任何行为如果需要提高其水平，一定需要对过往的经验进行总结、记录，以作为企业的组织过程资产。对采购工作来说，没有采购管理的流程和方法，就不能系统地产生和记录采购过程中的各种相关信息，也不可能通过采购流程的回顾发现问题并建立PDCA循环。

二、招标有别于其他采购方式的优点和特点

1.囚徒理论导致招标能够达到追求低价的最佳状况

招标这种采购方式在价格追求上的特点就是通过变买卖双方博弈为投标人之间博弈，利用囚徒理论，在价格分因素占到相当比例的情况下，通过一次性报价这样的充分竞争，完美低价自然产生。

在非招标的情况下（例如竞争性谈判），虽然潜在供应商有若干家，但博弈是在买卖双方之间进行，买方希望价格越低越好，但肯定低不过供应商可以接受的最低价格（成本+最低利润预期）；同样，供应方希望价格能越高越好，但肯定高不过业主可以接受的最高价格（业主心理上的最高限价）。我们看到，业主的最高限价是心理上的，而供应商的最低价格是客观存在的，最终的成交价格，必然是两个点之间的某个点（参见下图）。

由于采购方并不十分清楚供应商成本信息及其最低利润，而供应商却可以通过专业知识和数据对采购方的最高限价施以影响，所以，最终这个点一般不可能停在供应商的完美低价（成本+最低利润预期），更偏向最高限价一侧，二者之间的差距产生了超额利润。在参与招投标过程中，投标人要追求中标概率最大化，如果投标人在非价格打分上不能确保中标，则其一定会努力争取在价格分上获得优势，由于其无法准确判断竞争对手的准确投标价格，因此，报完美低价（成本+投标人最低利润预期）就是追求中标概率最大化的自然选择。于是，在招标模式下，完美低价自然生成，这是招标区别于其他采购方式的最大特色，也是招标作为一种重要的采购管理工具得以应用在大型投资建设项目中的根本原因。

2.招标限制超标采购

招标这种采购方式不是以买到世界上最好的产品为目标，而是以采购到符合项目使用需求的最低或较低价格产品为目标。在使用者提出基本合适或者稍微偏高要求的基础上，如果通过招标进行采购，超高技术标准的设备并不会得到太多非价格分数的优势，反而会因价高成为其中标的最大阻力。由此，满足了投资人限制超标采购的需求，实现采购效能的目的。

3.通过精细化管理，实现企业采购工作的PDCA循环

这个目标的实现，依赖于招标这种采购方式形成了一套逻辑严密的采购文件，各部分环环相扣，文字过程清晰、明确，这样可以为企业的采购管理创造条件。当采购人就采购失败案例进行分析时，可以依据文件追根溯源，找到问题的发生点，总结经验教训，相应的总结文件也就成了组织过程资产。

综上所述，我们可以看到招标是如何从投资人的角度出发对低价进行追求，对采购档次进行控制，对全过程采购进行管理的。作为一种采购工具，招标充分保障了投资者的利益，成为投资者进行重大项目建设的重大采购中的首选采购工具，也正是这个原因，国际上很多大企业都把招标列为企业主要的项目采购工具。在我国，最大的投资者就是国家本身，因此，我国以法律的形式要求大部分国有资产的项目采购使用招标这种采购方式，最终是为了保护国家作为投资人的核心利益。

最后，由于招标是基于市场规律的一种采购方式，符合现代经济理论中的经典经济学派的充分自由市场理论，因此，招标效能充分实现需要两个基本前提：

（1）充分竞争性

招标通过变买卖双方博弈为投标人之间博弈，其自由竞争越充分，招标效能体现得越充分。因此，通过公开公告，保证足够的公开时间和充分广泛的信息发布，招标可以解决竞争的充分性问题。因此，国内外法律上要求招标方式上首先选择公开招标制度。

（2）充分理性

招标通过招标文件的合理编制，一切依据于文字，最大限度地限制了人为因素在采购中的影响，减少了委托-代理偏差。这样更需要招标文件的编制科学性，以达到充分理性的目的。基于充分理性的原则、招标中的投标文件严格响应制度、评审原则不得修改制度、合同条款不得违背招标投标文件制度也就有了相应的解释。

三、招标中不合理现象的经济学成因及相应对策

招标既然有这么多好处，成为项目采购的主流采购方式，又是什么原因使现在的招标采购效能不能充分体现呢？

1.低于成本价抢标的经济学成因

我们把低于成本价投标分成真的和假的两种，假的反倒更普遍些。我们先解释什么是“假的低于成本价投标”。我们发现这些项目之所以被认为是低于成本价的两个原因，一是确实低于社会上对合理价格的认知，二是合同执行出现了很多变更、索赔等不和谐的声音。我们进一步从合同争议中研究下去，发现了症结：假的恶意低价来源于采购人的合同执行管理能力不足。超额利润的消失，使得甲方原来可以轻易转移的各种风险和损失现在转移不了了，相应的问题自然就要暴露，这样和以往“顺利执行”的合同产生了巨大的反差，采购人不乐意了，将其归为恶意低价，或低于成本价。这个罪魁祸首是谁呢？是招标的低价优先的原则！这个理由看上去很充分，因为其具备人们观念上恶意低价的两个表象：一是低于市场认为的合理价格；二是出现了大量以前没有出现的变更和索赔，这种情况的出现，恰恰是招标形成的完美低价所导致，因为超额利润掩盖了采购人应向供应方转移的附加责任和费用，采购效能没有得到最佳的体现。

通过研究分析“真的恶意低价投标”（即低于成本价投标）成因后，我们发现：还是甲方合同执行管理能力不足所致。由于甲方在合同管理中的质量管理、变更管理、范围管理、成本管理等能力不足导致不该乙方获得的超额利润可以被乙方在合同执行中轻易获得，在低价提高中标概率的原则下，投标人出于对后期超额利润实现的信心，在投标期间投出低于成本或低于完美低价的报价以期望中标。

对策：杜绝真的恶意低价投标的根源在于要打消投标人对后期超额利润的信心。在合同管理过程中，要及时找到并堵住程序漏洞和管理漏洞，以量化方式考核管理对象，将投标人的超额利润严格控制在较小额度。

2.低劣产品凭低价中标的经济学成因

低劣产品凭低价中标的经济学成因和低于成本价抢标的经济学成因的区别是投标人的价格并不低于其本身的成本价。只是这个项目本来需求是中高档次产品，结果由于公开招标，来的投标人很多，最后中低档次产品凭借低价优势中标。由于采购目标达不到项目目标要求，最终导致项目失败。这成为很多人反对公开招标，倾向进行邀请招标的主要原因。这种情况在谈判中则不会出现，因为谈判必然是针对特定投标人的，邀请来的都是采购人认为合格的产品供应商，低于项目需要档次的产品根本不可能参与竞争。

采购需要有合适的采购目标，目标过高则造成成本的加大，即使这个采购很成功，对项目来讲，也是成本失控的一种体现。目标过低，则造成采购目标不能支持项目目标，最终导致项目目标无法实现；低劣产品凭低价中标的根源就在于我们的采购目标与招标文件表述出来的采购目标产生了不符，更确切地说是招标文件的编写能力不足导致产品虽达到招标文件中设定的商务和技术要求，却不能满足项目的采购目标。

为什么会出现这种情况？是我们采购效能分析、采购文件编制的培训太少，不知道怎么编制招标文件才是正确的。

（1）采购需求不明确，导致编写人员没有编写依据

一个项目的采购目标，是由项目目标分解来的，项目目标在企业高层人员的心里，而不在纸面上，企业没有合理的内部调研过程，导致项目目标无法进行分解细化至采购目标，采购文件编写人员在没有明确掌握采购需求情况下，只能依据基本商务和技术参数要求编制采购文件，非常容易导致采购文件的需求描述大大低于项目实际采购需求。

（2）需求量化能力不足

所谓量化能力，也就是对采购需求进行准确定位并将其传达给投标人，同时尽量保证信息不丢失的一种能力。由于需求量化能力不足，采购人虽然对项目目标及采购目标有一定的分解描述，但只能以主观用词进行表达，使得投标人对采购需求的理解只能依据以上主观用词及自身对项目的理解。在投标人追求低价优势的心理驱使下，投标人很容易主动降低需求中各种“软指标”，投标人采购成果的实现就会大大低于预期采购目标。

（3）市场调研能力不足

采购文件的编制过程中，首先应通过市场调研了解各投标人投标产品的差异，并估算这些差异对项目目标产生的影响。但由于市场调研能力不足，不能将投标人交付成果及交付能力的特点进行识别和量化，因此，就不能通过科学的评审办法选择到性价比高的产品，从而陷入单纯价格采购的模式。

对策：明确采购需求、加强需求量化能力、加强市场调研能力，通过内部调研和外部调研，设置符合项目采购需求的商务和技术要求。

3.高价中标是围标串标的经济学成因

不管出于什么原因，采购价格大大高于采购人预期自然是采购人不愿意看到的，一般人把这种情况归结为围标串标。之前在谈判的时候就不会出现这种情况，因为谈判过程是属于磋商阶段，各种文件都是没有法律效力的，如果采购人认为价格高不买了也没关系。但采用招标方式就不行了，如果不能有确凿证据证明围标串标的话，招标的法律就要求投标人的投标文件必须按招标文件要求正常评审，即使高价也要买，因为随意取消招标在我国是属于违法行为。

高价中标与两个失效有关，一是充分竞争失效，二是充分理性失效。我们从充分理性失效的角度分析高价中标的原因后发现，充分理性失效与三个因素相关：价格评审办法的不合理、非价格分权重分配及评审细则不合理、价格分与非价格分的一致性原则。价格评审办法不合理和以平均价为最高分密不可分，放弃最低价而选择平均价为最高分（基准价）是价格评审理性失效的重要原因，也是当下招标中围标串标泛滥的主要原因。

根据笔者的经验判断，使用平均价作为基准价的项目，总体比例不低于所有采购项目的40%，在设备采购领域内还稍好，在土建采购领域内，其使用的比例已超过70%，在某些省份，该方法已经作为省主管部门出具的范本的评审办法来进行推广和使用了。总之，用平均价做基准价在表面上基本解决了采购人或者招标人招标文件质量差、划线能力差、需求表述不全面、合同执行能力差的问题，但也因此付出了代价，即“完美招标流程下的高价采购”现象。

对策：变以平均价作为基准价为以最低价作为基准价，细化量化招标文件的评审办法，保证采购目标与项目目标之间的逻辑一致性，保证评审因素与评审量化标与采购目标的逻辑一致性。