招标投标“介入式”监管现象剖析

作者：山东省邹城市公共资源交易中心,李猛

编者按：众所周知，公共资源交易活动中，招标代理机构作为提供专业性、技术性服务的队伍，对于交易项目的成败，起着至关重要的作用。业界不少监管部门认为，只要管好了代理机构，把好招投标每一个环节，就能取得良好效果。然而，在现实中，这种“介入式”监管并没有收到预想的成效，同时也为自身带来不必要的麻烦。究竟应该采取什么样的监管模式，既增强代理机构的责任意识，又能有效发挥监管部门的监督作用？成为有关监管部门的一个急迫课题。

近期，笔者在网络上关注了两个有问题的招标采购项目，一个是某市交通运输公共信息服务中心政府采购项目，另一个是某地建设工程项目，两者都是事后发现招标文件存在涉嫌违法的内容，并且直到现在没有处理结果。当记者向相关代理机构取证时，项目负责人的回答是：“整个开标、评标过程都在监督部门的现场监督下进行。招标文件是经监督部门审核通过之后发布给投标单位的，况且投标单位也已经购买。在代理机构看来，招标项目完全合乎法律规定，不存在任何违法之嫌。”

从上述代理机构的话语中不难看出：招标项目的一切活动均在监管部门的监督下进行，其所作所为都是经过授权的，所以“合法合规”，退一步讲，即使招标项目真的有问题，监督部门也应承担责任。

一、何为“介入式”监管

公共资源交易活动中，招标代理机构扮演着重要角色，服务内容贯穿了招标采购项目的全过程，其中两项重要的工作任务，一是编制交易文件，二是现场组织开评标活动，承担着较大的责任风险，也最能体现代理机构之间的服务质量差异。

对于这些工作任务，当下不少地方的监管部门采取了介入的方式进行监督管理，即对于交易项目，一般的程序是招标代理机构编制交易文件，报送监管部门审核通过以后才能发布；开评标现场，有关监督部门进行全程监督，一旦出现问题，代理机构工作人员会向现场监管人员汇报请示，征得意见后再进行下一步工作，开评标活动基本变成了监管部门在主导，代理机构反而成了“传话筒”。招标代理本来是一种高风险的服务行业，却在监管部门如此“保护”下，风险责任大幅度降低了。

二、“介入式”监管方式的由来

1.对法规条款的延伸解读

《招标投标法》第七条第二款：“有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为”。《政府采购法实施条例》第六十四条：“各级人民政府财政部门对政府采购活动进行监督检查，有权查阅、复制有关文件、资料，相关单位和人员应当予以配合”。相关法律法规赋予了有关部门对招标采购活动进行监督的权力，一些行政监督部门据此推导出可对代理机构的相关工作进行“介入式”监管。

2.招标代理市场原因

一些代理机构业务能力差。一是招标代理市场仍存在资质挂靠现象，尤其在县市级小城市更为普遍；此外政府采购代理机构资质的取消，不可避免地会有一大波无从业经验的代理机构参与到公共资源交易活动中来。由此引发的直接问题是一些代理机构的从业者，有的根本不熟悉相关法律法规，分不清代理的项目到底适用于《招标投标法》还是《政府采购法》，编制的采购文件错误百出，明显违法违规的内容很多，以至于修改多次才能发布出去。还有的对交易程序模糊不清甚至一概不知，开评现场没有突发状况还好，一旦出现问题，根本控制不住场面，连基本的开评标秩序都无法维持，处理问题只能依靠现场监督人员。

少数代理机构法律意识淡薄。作为被委托方，为了达到客户满意，在有些事情的处理上，不能坚持原则，比如，编制采购文件时，有的采购人总想加入一些排斥潜在供应商的倾向性条款，按照代理机构职责，此时应向采购人做出法律解释，拒绝这种违法要求，但仍有极少数代理机构担心失掉客户，存有侥幸心理，明知不对还要铤而走险做些违法违规的事情。其实这本来是代理机构的职业风险，但也是监管部门提前“介入”的一个直接原因。

3.监管部门自身原因

公共资源交易监管部门有这样一种观点：“介入式”监管能够提前发现问题，实现预防式监管。尤其是当前招标代理市场的现实状况，使得监管部门不敢让市场自主调节，不敢放权，怕一放就乱。对于代理机构所做的工作，总认为必须要认真审查或者亲自监督才放心。应该说，作为监管部门，有这样的责任心似乎无可非议，但应注意方式方法和介入时点等问题，否则会带来不必要的麻烦。

三、“介入式”监管方式带来的困惑

1.难以分清责任主体

监管人员不是各行各业专家，特别是专业性较强的项目，不可能通过这种“介入式”监管规避所有问题，反而很容易揽上责任。比如，审查交易文件环节，监管人员在审核时往往过于严格，有时会根据自己的主观判断，提出一些经验性的修改建议，使得监管部门参与到具体的微观操作办理层面；或者由于一些排斥潜在供应商的倾向性条款比较隐蔽，监管人员事先没有能力，甚至通过专家论证也没审查出来，但交易文件审核通过了，又通常被认定是合法合规的。这些情形，一旦事后出现问题，监管部门将陷入两难境地。事实上，在实行“介入式”监管的地区，监管部门作为责任链上最后起决定作用的把关者，不可避免地会承担连带责任，招标代理机构应承担的风险和责任被弱化很多，最多是重新组织交易活动。

还有在当前设计的一些电子招投标软件中，交易信息审核通过后，最后是由监管人员按的发布键，表面上看是为了简化程序，但这样代替招标代理机构发布交易信息的做法，其实存在很多问题。从业务流程上看，更是变更了发布主体，有关监管人员成了最后的信息发布责任人，在外界看来，交易信息都是监管部门发布的，一旦出现的问题被其他部门（比如纪委监察）责任追究，监管部门也难以推脱责任。

2.处理问题易出现多重标准

《政府采购法》、《招标投标法》及其配套法规文件中，都明确规定了如果采购文件中存在不合理条件限制或排斥潜在投标人，或者以不合理的条件对供应商实行差别待遇，有关监管部门将依法对招标采购人或其委托的代理机构进行处罚。但查询各地公开的代理机构曝光台，鲜有关于此类问题处理的通报，并非这类情况不存在，而是很多时候，监管已经变成了纠错行为。其实每位监管人员都清楚，对于交易活动中发现的问题，都应该责令改正，同时还要依法做出处理，但在实际操作中，由于这种提前“介入式”的监管，一些问题并未造成严重后果，处于可协调沟通阶段，再加上一些人为因素，导致监管部门对这些问题的处理上，标准不一，灵活性较大。对熟悉的代理机构可能比较宽松，错误改正了就免于处罚，最多口头警告一下；对不熟悉或者态度不好的，才会进行记分或者做出其他处理。代理机构的违法违规成本太低，难以有警示效果。 

3.对监管部门形成依赖

在一些项目的开评标现场，监管部门无疑成了代理机构解决问题的好帮手，举个简单例子，开标时间截止后有迟到的投标人，本来法律有明文规定如何处理，但组织开评标活动的代理机构一遇到纠缠不休的投标人，就会习惯性地向监管部门汇报请示，然后再打着监管部门的旗号告知当事人，给招投标当事人造成一种“不是因为违反法律程序，也不是不通融，而是监管部门不同意”的假象。

另外，公共资源交易的相关法律法规非常繁杂，有的代理机构因不熟悉业务，分不清交易项目到底适用于哪部法律，遇到模糊不清的问题，总想得到监管部门的同意才敢走下一步，其实也是在推卸自己的主体责任。而现实中确实也存在个别现场监管人员，为了表现自己的专业能力，尤其对一些复杂问题，总是会提出自己的建议，使得一些监管部门不仅连带上了责任，还成了代理机构的培训老师。

4.交易信息不能及时发布

主要是指对交易文件的事前审查，监管人员必须事先集中精力，费时费力地去查找交易文件中的问题，等于将代理机构已做的工作又重新做了一遍，实际上是一种重复劳动。并且审查时间视项目大小，少则一天，多则几天甚至更长，再加上监管部门内部层级审核机制，一个正常的交易项目，即使没有任何问题，从交易文件编制完成到发布出去，也至少需要几天时间，无形中降低了采购效率，拉长了招标采购周期。

四、改“介入式”为“体外式”监管

A省F市招投标监督管理局出台的管理办法：“经研究自2015年11月9日起我局将不再对交易文件、交易合同进行事前审查，调整为对交易文件、交易合同采取事中、事后监督管理的办法。资料齐全的即可上网发布交易文件，进入交易程序。交易文件发布后，我局将组织有关人员审查交易文件及更正、答疑等资料”。

S省财政厅从2014年起，取消了采购文件审核、公告审核、现场监标等政府采购交易环节所有变相审批的行为。同时，落实法律赋予采购的需求标准制定、代理机构选择等法定权力，严格禁止政府采购监管部门以监管名义进行干预。 

以上这些地方性规定，是监管理念的较大改变，是为了使监管部门不再参与到具体的交易活动中去，最大的作用是明确了责任主体，以后无论是在事前、事中、事后出现的问题，监管部门不用再担心承担连带责任，能够更好地将监管重心放到问题查处上，有效发挥监管职能。改变后的监管体制，应更多地依靠制定前期交易规则和社会公众监督，包括交易平台，也承担着全程见证交易活动的职责。

当然，不再实行“介入式”监管，一定时期内，可能会有较多的代理机构因出现违法违规问题受到处罚，进而影响交易项目的顺利进行，拉长了招标采购时间，这时或许又会出现一种误解，认为是监管部门对代理机构没有监管到位的原因造成的。其实恰恰相反，代理机构是招标采购人自主选择的，因代理机构专业能力不足，影响了项目进度，招标采购人同样应被追责。应该说，失去了“保护伞”的代理机构，责任心会更强，只能依据自身掌握的专业知识和法律手段来规避职业风险，相信经过一段时间的优胜劣汰，招标代理市场会逐渐走向正轨。

另外，还要注意救济渠道的畅通，在当今中国，很多权益受害人由于担心政府不作为，不愿去维权，或者存有“多一事不如少一事”的思想，最终掩盖了问题真相，纵容了违法行为。对于公共资源交易活动亦是如此，改变监管模式，不是为了降低监管部门的责任风险，而是对“违法必究，执法必严”提出更高的要求。