从司法角度考察工程签证的管理

作者: 建纬（北京）律师事务所,李玉斌

编者按：工程签证集政策性、技术性、经济性于一身，既是合同管理的重要组成部分，也是施工阶段投资控制的重点，还是司法实践中索赔与反索赔争议的焦点。文章重点围绕工程签证管理中的三种常见问题和实践中存有争议的三类签证效力认定，给出了司法实践对于工程签证效力的认定标准，并提出了完善工程签证管理的两大具体对策。

工程签证，是指在施工合同履行过程中发、承包双方就合同价款之外的费用补偿、工期顺延以及因各种原因造成损失的赔偿所达成的协议。工程签证不包含在施工合同和图纸中，也不像设计变更文件那样有相对完善的程序和正式手续，而是临时发生的，具体内容亦不相同，缺乏规律性。

作为合同管理的重要组成部分，工程签证涉及发、承包双方合同权利义务的变更，直接影响到工程竣工结算造价，是施工阶段投资控制的重点，也是司法实践中索赔与反索赔争议的焦点。

一、工程签证的分类

对于任何一个工程建设项目而言，由于现场施工环境、施工技术要求以及不可预见的自然条件的变化、违约行为的发生等因素的影响，工程变更在所难免，工程签证的管理自然也就成为工程管理中的重要问题。

一般来说，工程签证可分为工程经济签证、工程技术签证及工程工期签证三大类。

工程经济签证是指在施工过程中由于场地、环境、业主要求、合同缺陷、违约、设计变更等原则，造成承包人经济损失方面的签证。主要包括零星用工、零星工程、临时设施增补项目、隐蔽工程签证、窝工或非承包人原因造成的人员与机械损失、议价材料价格认价单等签证。

工程技术签证是指在施工过程中对有关施工工艺、施工方法或原有的施工环节的调整等而产生的签证，由承包人提出或由承包人根据发包人的建议提出，由发包人或监理单位签认即可。

工程工期签证主要是指在施工过程中因图纸交付时间迟延、进场条件不具备、材料供应不及时等原因造成的工期延误的签证。一般包括停水停电签证、非承包人原因造成的工期拖延签证等。

工程签证的分类管理，有助于发、承包双方区分不同的专业和设置不同的管理制度，更有利于工程的精细化管理。

二、工程签证管理中存在的问题

工程签证一般由承包人提出，监理单位审核后，由发包人进行确认。实践中，工程签证的管理经常存在以下几方面的问题：

1.签证时间不及时。及时办理签证是签证管理的基本要求，也是提高签证准确度的基础。但实践中，不少施工企业都是事后补办签证，有的甚至在结算审计过程中还在补办签证手续，这就容易导致补办的签证与实际情况存在较大的出入，从而引发发、承包方双方的争议。

2.签证形式不齐备。签证一般需要承包人、监理单位、发包人三方共同签字、盖章后才能生效。但实践中，发包人的签字人往往较为混乱，所加盖的印章亦存在多种样式，甚至存在签证文件中发包人未签字的情况，这会导致发、承包方双方对于签证的效力存在争议。

3.签证内容不规范。实践中，签证往往存在资料记载内容不详实、用语含糊不清、依据不充分等情况，甚至存在内容不真实的签证，这些都会成为发、承包双方发生纠纷的主要原因之一。

三、司法实践中签证的效力认定

司法实践中，对于发、承包双方在工程建设工程中所形成的，由承包人、监理单位、发包人三方共同签认的工程签证，人民法院通常会将其作为工程量计算和确认工程价款的依据。但对于一些形式要件不完备的工程签证效力的认定，尚存在一定的争议。

1.发包人工作人员签认的工程签证的效力认定

通常认为，发包人的法定代表人、合同约定或者发包人明确授权的工作人员对于工程量和价款等工程签证进行签认后，该签证对于发包人具有约束力。但实践中，签证的管理并不规范，发包人往往并未确定具体的工作人员进行工程签证，未经明确授权的发包人的工作人员所签认的工程签证的效力应如何认定，实践中存在较大争议。

一种观点认为，应当区分发包人的工作人员的身份并从严认定。未经发包人明确授权的工作人员所签认的工程签证，对于发包人不具有约束力。例如，《浙江省高级人民法院民事审判第一庭关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》第11条规定，要严格把握工程施工过程中相关材料的签证和确认。除法定代表人和约定明确授权的人员外，其他人员对工程量和价款等所作的签证、确认，不具有法律效力。没有约定明确授权的，法定代表人、项目经理、现场负责人的签证、确认具有法律效力；其他人员的签证、确认，对发包人不具有法律效力，除非承包人举证证明该人员确有相应权限。

另一种观点认为，只要发包人的工作人员代表发包人在工程签证上签字确认，即可认定为职务行为，该签证文件对于发包人具有约束力。但发包人有证据证明承包人知道或者应当知道该工作人员没有代理权或者超越代理权范围的，该工程签证对于发包人不具有约束力。例如，《四川省高级人民法院民事审判第一庭关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（简称《四川高院解答》）第26条规定，当事人的法定代表人以及经合同约定或当事人授权的工作人员对工程量和价款等的签证确认行为对当事人具有约束力。虽没有合同约定或当事人授权，当事人工作人员的签证确认属于履行职务行为，或者当事人事后追认，或者当事人虽不予追认，相对方有理由相信该签证确认人员有代理权的签证确认行为，对当事人具有约束力。又如，《北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答》（简称《北京高院解答》）第9条规定，当事人在施工合同中就有权对工程量和价款洽商变更等材料进行签证确认的具体人员有明确约定的，依照其约定，除法定代表人外，其他人员所作的签证确认对当事人不具有约束力，但相对方有理由相信该签证人员有代理权的除外；没有约定或约定不明，当事人工作人员所作的签证确认是其职务行为的，对该当事人具有约束力，但该当事人有证据证明相对方知道或应当知道该签证人员没有代理权的除外。

在目前施工过程中的签证行为很不规范的情况下，实际签证人员与合同约定人员不相符是普遍现象，承包人在诉讼过程中举证证明具体签证人员的身份、权限较为困难。采纳前一种观点有助于规范当事人在施工过程中的签证行为，而后一种观点则更为符合目前建筑市场的现状。

2.仅监理人员签认的工程签证的效力认定

监理是受发包人委托，按照法律规定进行工程监督管理的法人或其他组织。监理是发包人的委托代理人，其权利来源于发包人的授权和法律赋予的职责。

实践中，承包人提交的工程签证文件只有监理人员的签字，而没有发包人的签字，发包人以此为由而否认签证的效力，此时应如何认定工程签证的效力，实践中也存在争议。

一种观点认为，根据《工程建设监理规定》第九条的规定，监理的工作内容主要是“控制工程建设的投资、建设工期和工程质量，进行工程建设合同管理，协调有关单位间的工作关系”。因此，作为发包人履行合同的代理人，监理人员对于工程量、工程质量、工期等工程施工过程中基础事实的签证确认，应当视同为发包人的确认，对发包人具有法律约束力。但对于涉及工程价款以及工程结算事项的签证，因并非监理的法定职权，故除非有发包人的明确授权，否则对于发包人不具有约束力。例如，《北京高院解答》第10条规定，工程监理人员在监理过程中签字确认的签证文件，涉及工程量、工期及工程质量等事实的，原则上对发包人具有约束力，涉及工程价款洽商变更等经济决策的，原则上对发包人不具有约束力，但施工合同对监理人员的授权另有约定的除外。

另一种观点认为，监理虽由发包人委托，但相对于承、发包双方而言，仍属于相对独立的第三方。而根据《工程建设监理规定》第九条的规定，监理并不具备签署签证的职权。因此，在发包人未进行特别授权且不构成表见代理的情况下，监理人员的签证确认对发包人不具有约束力。例如，《四川高院解答》第28条规定，工程监理人员依据监理合同的约定以及监理规范实施的签字确认行为，对发包人具有约束力。超越监理合同约定以及监理规范实施的签字确认行为，除承包人有理由相信工程监理人员的签字确认行为未超越其监理合同的约定以及监理规范的以外，对发包人不具有约束力。

相对而言，第一种观点更为符合施工过程的惯例，亦有利于监理职能的发挥。但需要注意的是，对于监理在工程完工后补签的工程签证，应当与监理在施工过程中所签认的签证的效力认定掌握尺度进行一定的区分，从严认定其效力。

3.使用不同印章签证的效力认定

施工合同签订以及履行过程中，当事人会在不同文件上加盖不同的印章，如合同专用章、项目部章、档案章、资料章等各式未经备案的印章。对于加盖不同印章的工程签证文件，应当如何认定其效力，实践中也存在一定的争议。

笔者认为，施工过程中印章的使用存在不规范现象，经常出现混用的情况，实际加盖印章所对应的签证文件内容往往超出了该印章使用的范围。因此，在认定印章的效力时，首先应审查该印章自身的功能及使用范围，对于在该印章自身功能范围内所对应的签证文件，应当直接认定该签证的效力。对于超出印章自身功能范围使用的工程签证，对于该印章效力的认定，应当结合加盖者的身份、权限、双方的交易习惯、该印章的使用情况等因素，综合判断其是否构成表见代理。基于此，应当由主张印章有效的一方当事人承担相应的举证责任。

四、完善工程签证管理的对策

工程签证是一项政策性、技术性、经济性很强的工作，发、承包双方均应委派具有相应专业知识的人员进行科学管理。

1.承包人应加强签证的办理流程管理

一是预判工程签证可能事项。承包人在施工过程中对于需要办理工程签证的项目要有预判，在实际施工之前应与监理、发包人进行签证工作的落实，对于监理单位、建设单位不予确认的工程内容，承包人应以书面形式进行协商，待问题落实后再确定是否组织施工，避免出现项目完工后发包人不予确认的情况。

二是工程签证手续及时补齐。对于无法实现事前签证的工程项目，承包人在事后应当及时组织完善签证手续，由监理人员、发包人的授权人员完成签认手续。

三是妥善保管各种工程资料。对于发包人使用的多种不同功能的印章，承包人应当注意收集使用各种不同印章的工程文件，留存发包人盖章时的相关资料，尽量要求发包人的工作人员在盖章的同时一并签名确认。

2.发包人应加强签证人员的权限管理

一是明确签证授权人员名单及权限。发包人可根据工程签证费用的大小及不同的签证种类，设置不同的签证人员并明确相应的签证权限，并与承包人明确约定，仅授权的签证人员在权限范围的签证才具有法律效力。

二是建立不同类别签证流程及效力。发包人可根据建设工程的实际情况，区分出不同类别的签证，分别设立不同的签证办理流程，明确不同类别的签证对于工程结算具有的不同的影响力，并赋予承包人对于签证类别提出异议的权利。同时，发包人应将该签证管理制度作为合同附件，要求承包人遵照该签证制度办理签证和进行结算。

三是及时确认已完成工程签证事项。工程完工时，发包人应及时与监理单位核对已经完成的工程签证事项、未完成工程签证事项，并要求监理单位对未完成签证事项认真审核，在签认之前向发包人书面报告，经发包人审核后方可签认。

总之，工程签证是施工管理的重要内容，是一个公司综合管理能力的体现，直接影响到工程项目的竣工结算。结合司法实践中对于工程签证效力的认定标准，完善签证管理，对于发、承包双方而言均意义重大，合同管理人员只有在实践中切实做好签证管理, 才能有效控制项目投资，保证工程质量和进度，并且有效预防索赔与反索赔争议。