PPP项目落地难的解决对策研究 ——基于招标采购视角

作者：沈阳建筑大学管理学院,李丽红、陈昶

编者按：我国各地推进PPP项目的热情逐年高涨，然而截至2015年4月统计，PPP项目实际合同签约率不足20%，PPP项目的成本与收益效果受到不同招标方式或相关法律法规具体要求的影响。本文论述了PPP模式的概念，结合PPP项目招标采购方式与相关法律法规的适用性比较，对国内PPP项目落地难的本质进行梳理与分析，并基于招标采购视角提出PPP项目落地难的五项解决对策。

伴随着城市化进程的加快，我国推进经济转型，建设开放竞争形式的市场体系，公共基础设施的使用需求也逐年扩大。将公私合作投资、建设与运营模式运用到大型公共基础设施项目中，能够使政府既减缓财政压力又实现规划建设目标，同时为社会资本提供获利的机遇，打造经济新增长点，最终达到社会公众、公共部门与私营部门的多方共赢。

然而，PPP模式在项目要求、技术标准、采购方式及合同管理等方面具有特殊性，在运作过程中受很多因素影响，其实际落地率不足两成。在政府采购发展初期，由于我国与欧美国情不同、国内实际操作经验不足、体系机制发展不健全等现状，公共部门通常选择公开招标，而实践表明公开招标方式并不十分适用于PPP模式。因此，基于招标采购视角探寻有效提高PPP项目落地率的对策就显得尤为重要。

一、PPP模式概述

联合国发展计划署、欧盟委员会等组织均对PPP模式进行了定义，统一将Public-Private-Partnership简称为PPP，中文译为公私合作模式。总体而言，PPP模式即为公共部门与私营部门（社会资本）基于某个大型项目的建设与运营管理，以特许权协议为基础，充分发挥各自的经验优势，通过不同程度的参与、适当的权责与资源分配以及风险分担促进各方利益最大化的实现与共享，最终满足项目实施的公共服务需求而建立的一种长期合作关系。

根据社会资本参与程度与承担风险的不同，PPP可分为外包类、特许经营类和私有化类三种模式类别，具体如表1所示。

三种PPP模式类别是从公有化向私有化的转变，我国PPP以特许经营类为主要形式，包括BOT、BOO、PFI等模式。

根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发〔2015〕42号文），地方各级财政部门应在养老、教育、文化、保障性安居工程、医疗、卫生、交通运输、水利、农业、林业、环境保护、能源、科技等公共服务领域筛选出适宜采用PPP模式的项目并组建项目库，优先支持存量项目通过TOT、BOT等方式转型为PPP项目。

政府公共部门通过PPP模式进行职能转型，从公共基础设施与服务的提供者，转变为监督者与合作者，在发挥政府引导作用的同时让民间资本获得建设与运营公共基础设施的“入场券”，激发市场活力。

二、PPP项目的招标采购管理

1、相关法律法规的适用性比较

《招标投标法》与《政府采购法》是我国所有招标采购活动必须遵守的法律。《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）也明确规定，PPP项目应按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规公正、公平优选合作伙伴，但两项法律在规范PPP项目选择合作伙伴或特许经营者的适用性上有着一定的不同。

《招标投标法》自2000年1月1日起实行，是对必须采用招投标方式的项目进行招投标活动的法律规范。如大型基础设施、公用事业项目、全部或部分使用国有资金投融资项目等形式的工程建设项目均适用该法。但该法的适用性主要体现在工程建设阶段，即PPP项目选定合作伙伴之后的勘察、设计、施工、监理、设备与材料采购等环节。

《政府采购法》自2003年1月1日起实行，是对政府采购活动进行规范的法律规范。各级国家机关、事业单位或团体组织使用财政性资金采购，依法制定集中采购目录范围内或限额标准以上的工程适用该法。从采购活动形式、资金结构等角度的分析，我国PPP项目在招标采购环节应遵循《政府采购法》的有关规定。

2、招标采购方式的适用性比较

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）规范了PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等环节的操作流程；《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）对政府采购PPP项目的操作流程进行规范。《政府采购法》将公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式如竞争性磋商等，确定为政府采购方式。各采购方式的特点与PPP项目的适用性比较如下。

①询价方式只适用于货物采购，因此不适用于PPP项目；

②单一来源采购方式可以被PPP项目采用，但需做充分的前期市场调研，确定市场上仅有一家社会资本可以合作；

③公开性招标方式是政府采购的主要方式，也是透明度最强的方式，适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整，符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不做更改的项目，但并不完全适合所有的PPP项目；

④竞争性谈判方式以符合采购需求、质量和服务相等且报价最低原则进行评审。由于PPP项目规模庞大、技术复杂，此种采购方式对于PPP项目的适用性不强；

⑤竞争性磋商方式适用范围广泛，将资格预审、公开招标、竞争性谈判、综合评分、现场考察、多轮磋商一体化，实现合理报价与物有所值目标，很适合大型复杂的PPP项目采用。

三、PPP项目落地难的本质分析

公共基础设施是否配置完善是衡量社会福利水平与经济发展水平的重要指标，这包括便利的交通条件、健全的教育机构、成套的医疗服务、合理的能源处置等方面。为了鼓励社会资本进入公共服务领域，国家发展改革委、住房城乡建设部、财政部等部门出台多项法规；截至2015年底，我国各地已推出6650个PPP项目，计划总投资额达8.7万亿元，其中共有236项被推选为PPP示范项目，包括环保、交通、市政基础设施、社会事业、水利等类别。

从PPP模式上升到体制改革层面至今，各省市政府及相关管理部门对PPP的推广力度逐年扩大，广大私营部门也踊跃参与到PPP热潮当中。但实际在评审示范项目过程中发现许多项目变相融资而不去考虑项目质量、运营与维护绩效等问题。我国持续面对PPP落地难的严峻问题。

对于PPP项目落地难的本质分析，应从以下三个角度考虑：

第一，从项目收益角度分析，多数已推出的PPP项目为准经营或公益性项目，项目自身很难产生经济性收益，参照国外已有经验应打包其他项目获取一定收益，而我国土地招拍挂制度限制了PPP推广。

第二，从社会资本角度分析，我国由社会资本形成的设计、建设、运营与维护的市场配套产业链是断裂的，PPP的推进需要成熟而全面的市场支撑。

第三，从市场规模角度分析，融资主要靠投资企业担保而不以未来收益作抵押，而金融机构也尚未发挥应有的支持力度，我国PPP偏向项目与产业模式，而弱化了管理与融资模式。

基于招标采购方式的界定及相关法律适用性等角度进行分析，探求PPP落地难的解决对策，将对切实提升PPP项目落地率起到促进作用。

四、PPP项目落地难的解决对策

为了保证PPP项目的采购质量，促进社会资本市场的培育，有效控制项目执行的各类风险，以期实现物有所值的价值目标，解决PPP项目落地难等问题，建议从以下五个环节把握：

第一，准备环节的项目识别，包括项目筛选、财政承受能力论证、物有所值评价、信息公开、交流协调机制等。现行多数PPP项目并非一次性采购成功，对此应采取措施增加有实力的社会资本数量，并通过信息公开的方式让社会资本持续关注项目状况，做好采购前的准备工作。财政部门应做好PPP项目实施方案，力争满足政府采购需求管理要求、供应商资格条款要求以及政府采购活动评审制度要求。同时，专业咨询公司应了解政府和社会资本的各自目标，将市场规则有效地融入PPP项目中去，降低流标发生的可能性。

第二，招标采购方式的界定。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）第五条规定，PPP项目采购应实行资格预审。通过筛选社会资本和与其合作的金融机构，保障PPP项目安全运作。相关部门应基于PPP项目计划实现经济效益、社会效益、生态效益的需求特点，结合投标人资格预审情况，依法确定招标采购方式。对于规模庞大、技术方案复杂、价格竞争明显、需要通过谈判确定规格、数量等详细信息的项目，建议采用竞争性谈判；对于技术、服务要求复杂、需求不够明确、需要就完善采购需求反复谈判博弈的项目，建议采用竞争性磋商方式。需要强调的是，PPP项目的社会资本在立项前期准备阶段即介入，财政部新认定的竞争性磋商方式灵活度高、周期适中，促进PPP项目落地实施。

第三，强调招标采购的规范性。在已有的实践过程中，存在许多采购不规范的现象，如先以政府会议纪要形式直接选定社会资本，再申请采用单一来源采购方式进行招标采购，后期执行效果不理想。应充分依托政府采购信息平台，及时发布PPP项目采购信息，在执行过程中杜绝急功近利而造成不可预计的债务风险；代理机构须依法公开规范执行采购需求、资格预审、采购文件、结果、合同、履约验收等内容，强调规则与标准的公平性、争议处理的公正性、执行程序与社会监督的公开性、契约精神的诚实信用原则，努力追求PPP项目的物有所值目标。

第四，采购合同的签订与执行。在明确采购需求、资格预审、制定采购文件、确认采购结果、制定采购合同、履约验收等关键环节中，公共部门与社会资本应严肃对待，须严格按照采购文件明确的事项依法确定采购结果并签订PPP项目采购合同，就双方关注的合同条款协商一致后，任何一方都不可随意更改项目合同条款，防止后续履约风险的发生，共同建立权利、义务平等关系。

第五，招标采购后续的监督管控。在已有的实践过程中，出现重视项目准备和招标采购环节而忽视后期项目执行义务的问题。对于持续周期长、规模庞大、技术复杂的PPP项目，签署PPP采购合同后仅仅是项目的开始，后续的建设与运营均需要专业而严格的监管，应遵循全寿命周期管理原则，杜绝利用PPP单纯做市场化融资。

五、规范招标采购有助于PPP项目落地

综上分析，当相关法律更加健全、配套机构和机制更加完善、专业采购人员的能力水平得到提升之时，竞争性磋商将成为PPP项目中主导的政府采购方式。在招标采购阶段，应鼓励政企反复磋商，保证双方的需求与利益，维护双方长久高效的合作关系。期待公共部门在做接地气而又有市场价值的项目的同时，在现行法律框架下将法律法规与项目实践需要有机结合，做出切实有效的制度更新和流程优化，坚固市场竞争环境，结合物有所值的经济目标确保PPP项目的效率与效益，探索适合PPP项目的招标采购方式、采购程序以及监管方式，为PPP项目招标采购提供法律依据，助推PPP项目尽快落地生效。