国有企业框架协议采购与招标初探

作者：中国石油大庆石化公司,林红、傅向民、孟祥山

编者按：本文针对近年来国内能源央企框架招标的起源以及推进过程中出现的问题，从国有企业双重属性两个角度探讨了框架招标的适用性和可操作性，对比了国内外管理机制的差异，分析了目前国有企业框架招标存在的风险，同时从法律层面以及操作层面等提出了基于目前立法背景下处理框架招标的建议与措施。

一、背景与困惑

改革开放40年，中国经历了产业结构、经济结构、社会结构的巨大变革；在政府采购和工程建设招投标领域也经历了巨大变化：1984年11月制定《建设工程招标投标暂行规定》，开始渐进实施招标投标制度；2000年《招标投标法》及11年后配套施行的《招标投标法实施条例》，使我国招投标法具备了程序法和实体法双重属性，加强了该法可操作性；党的十八大以来，时代又将处于风口浪尖之上的国有企业采购工作推上招投标法制化建设的快车道——更加关注公平。

框架协议（Framework Contract）采购，是指采购方通过招标或谈判采购，一次性与供应商签订提供货物、工程和服务的协议，协议一般只约定单价而不约定数量和总价，在协议期限内供应商不定期、不定量按协议条件多次分散提供货物和服务；相对于“一单一询、一单一谈、一单一签、一单一结”的传统采购模式，有利于统一采购标准与提高采购效率，适合于一个招标人（集团）下属多个实施主体（分公司）采用集中统一采购的项目。其实质是通过有序竞争，与优选供应商建立稳定合作关系，整合内部需求资源和外部供应商资源，从而优化采购供应链。

十几年来国内石油石化行业先后经历了分散采购、集中采购与框架协议采购三个阶段，取得了一定成效。其中中石化从2008年开始，由总部组织全面推行框架协议采购，截至2013年框架协议采购率从2008年的46.3%提高到85.2%；而中石油物资采购实行统一管理、集中采购、分级负责制度，集团公司实行总部和所属企业两级物资集中采购，总部及所属企业分别负责一级和二级物资集中采购。对于一级采购物资，集团公司通过授权集中采购方式实施“集中采购，分散操作”，通过带量招标、定商定价、定商三种采购方式来规范执行。

目前国内部分能源类央企框架采购（招标）具有以下三个特点：一是对比国际著名石油公司存在一定差距；二是采用方式是邀请招标或综合性招标，创新性地解决了国际惯例（框架协议可不招标）与国内招投标法律法规（必须公开招标）之间的矛盾，但中标企业仍按框架协议方式执行不同价格，存在一定瑕疵；三是执行过程中调价机制不健全，造成部分采购价格偏高,此三种特点反映出的主要问题是目前框架招标的适用性和可操作性存在一定风险，具体如下：

（一）与国际知名能源企业相比存在差距

如壳牌石油公司广泛采用框架采购模式，为统一全球140多个国家和地区的采购业务，以框架协议采购模式为基础，开发了SAP电子采购系统，实现了小到办公用品、大到成套设备的电子订单采购，覆盖了壳牌全球70%以上的采购业务。又如埃克森美孚每年招标仅200次，这也是以卓有成效的框架采购为基础的，而国内能源央企（涵盖总部及分公司）每年招标次数数以千计。

（二）框架协议招标和邀请招标

集团层面采取的招标形式分两步，第一步是先面向社会海选符合要求的供应商，形成集团公司的入网供应商；第二步向入网供应商发出邀请，参与框架采购邀请招标。其实质就是国际通用的框架协议采购（从原有的供应商网络中优选）。而这种招标方式在形式上类似于国外的综合性招标，综合性招标适用于：招标项目是招标单位缺乏经营经验的大型项目，或者公开招标过程没有投标单位中标的情况，这时可以首先公开招标，在有竞争单位投标后，招标单位按照标准进行评价，选择3~4家合意的投标单位进行邀请招标，最后选择效率最优的投标企业中标。在我国现有条件下综合性招标不具备可操作性，不是法定招标形式，存在一定的风险性。

框架协议灵活性表现在：就同一物资可以与多家供应商签署框架协议，执行不同价格；而招标往往只能有一家中标，执行一个价格。而将框架协议与公开招标结合在一起，结果是通过公开招标的程序选定多家中标单位，执行各自价格。由于中标供应商成本核算差异，不同中标供应商就部分同一产品（如阀门），其价格差异可能达到20%-30%。集团公司对标准化产品（如标准化阀门）进行了框架招标，而非标准化的阀门各分公司在邀请招标中按照预定的计算系数参照执行，往往造成部分物资框架采购招标执行价格和分公司邀请招标价格偏高。

（三）大力推行框架采购与招标，极大地提高了整体采购水平，但也存在一定瑕疵

如在个别公司层面的框架协议执行方面，供应商存在选择性执行问题；在集团公司层面部分物资存在框架价格调整机制不健全，造成部分执行价格高于市场价问题。

（四）同国际知名能源企业广泛采用框架采购相比，为何国有企业不得不选择框架招标

举例说明如下：央企存在应招标而未招标现象，在此现状下，如何才能在短时间内将分散、庞大、采购管理水平不一的采购业务纳入招标程序而不违法，框架招标是一个不错选择。在此背景下，局部就可能出现为招标而招标的现象。

国有企业在今后可能会继续并且不得不选择框架招标这一形式，这不仅仅因为框架采购具有独特之处，也与目前国有企业尚未完全形成简单、高效的标准化、流程化、系统化供应链（在战略采购方面也有缺欠）的管理现状相适应，更是由处于特定历史时期国有企业自身的双重属性决定的。

二、原因分析

（一）框架采购与招标方式

1.采购的市场属性

采购（purchasing）是指企业在一定的条件下从供应市场获取产品或服务作为企业资源，以保证企业生产及经营活动正常开展的一项企业经营活动。同时也是一个商业性质的有机体为维持正常运转而寻求从体外摄入的过程。分为战略采购（sourcing）和日常采购（procurement）两部分。

框架协议采购是一种市场行为，强调与供应商建立基于共同价值诉求和利益合作机制基础上的共赢关系（长期合作），主要关注于三个方面：一是提高采购效率；二是提高物资供应保障能力；三是降低供应链整体成本。

而招标活动以一次性竞争为特征，可能会造成部分框架协议价格高于一次性招标价格。

2.采购方式

采购是指人类社会有组织的购买，历史悠久、内容宽泛、形式多样，广义上涵盖了企业、政府、组织以及个人的购买行为。采购有多种分类方法，以决定采购价格方式可分为招标采购、询价现购、比价采购、议价采购、定价收购以及公开市场采购。

我国的政府采购方式有：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

3.招标

（1）招标起源与政府属性

招标是在一定范围内公开货物、工程或服务采购的条件和要求，邀请众多投标人参加投标，并按照规定程序从中选择交易对象的一种市场交易行为。

与采购的漫长历史相比，招标投标只有200多年的历史。第一个采用招标投标这种交易方式的国家是英国。1782年英国政府出于对自由市场的宏观调控，首先从规范政府采购行为入手，设立了文具公用局，作为负责政府部门所需要公用品采购的特别机构。继英国之后，1792年美国联邦政府民用部门开始进行招标采购，1809年美国通过了第一部要求密封投标的法律，1861年美国政府通过联邦采购法案，明确表明必须使用公开招标方式进行大于一定额度的联邦政府采购；美国国会于1868年通过立法规定了公开招标和公开授予合同的程序。

招投标制度从诞生起，就肩负了监督政府采购行为的重任，它首先是一种与政府预算制度（取之于民）相关而规范政府采购行为（用之于民）的程序性立法（政府属性）；其后逐渐适用于公共采购及服务领域，具有了一定的市场属性。

（2）适用范围

招标投标主体范围法定性是各国的基本原则，世界各国及国际组织招标主体范围不尽相同。欧盟规定政府部门等公共机构是招标主体；WTO《政府采购协议》指出“企业、地方政府和公共部门及中央政府部门采购必须通过招标实施”；我国《招标投标法》规定国家机关、国有企事业单位及其控股的企业等与社会公共利益、公共安全项目有关的工程项目必须实行招标投标。

（3）招标方式

世界范围内招标投标方式主要有：公开招标、邀请招标、谈判招标、综合性招标、两阶段招标等，不同的招标方式，其适用条件也不同。

我国招标方式有公开招标和邀请招标。

（二）国有企业的双重属性

1.国有企业的市场属性

国有企业，在国际惯例中仅指一个国家的中央政府或联邦政府投资或参与控制的企业。中国的国企还包括由地方政府投资参与控制的企业。

国有企业市场属性决定了营利与效率是其存在的主要（或者首要）目标，只有营利，国企才有长期存在下去的可能性，才能实现国有资产的保值和增值的目标。

从市场属性出发，国企框架采购主要关注前文所述三个方面：一是提高采购效率；二是提高物资供应保障能力；三是降低供应链整体成本。框架采购未必适合采用公开招标，一般而言，公开招标周期较长，采购效率和时效性并不高，鉴于此，国际知名公司框架采购采用公开招标的并不多。

2.国有企业的公益属性

国有企业资金来源渠道主要有七个方面，但国家投资（国家财政资金）仍然是大中型国有企业资金的重要来源，在企业各种资金的来源中具有重要地位，这决定了国有企业的建设与运营必须受《招标投标法》的约束，即必须履行公开招标和邀请招标相关程序，同时在市场机制下为纳税人提供公平竞争的机会，以保证国有资金“取之于民和用之于民”。

采购作为国有企业权力寻租的高发领域，党的十八大以来，以国有企业为代表的国企，将成为推进反腐败斗争的重要“战场”，在此背景下，在有效监督下国有资金的合理使用尤为重要。

（三）原因分析：国有企业的两难选择与框架协议招标

1.两难选择

不是所有的框架采购都适合公开招标的，一是因为框架采购往往是基于已有的供应商网络，通过邀请招标进行优选，而公开招标面对全社会，良莠不齐，彼此间缺乏信任，易造成恶性竞争，偏离框架采购的初衷；二是因为框架采购是基于一定时期内整体采购效率的提高，而公开招标关注于在每个时间点上的一次性竞争价格。

从国有企业的公益属性出发，框架采购必须采用公开招标方式；而从企业的市场属性出发，采用框架协议形式效率可能更高，国有企业处于两难之中。

2.框架协议招标

处于两难中的部分能源企业创新性地利用了类似于“框架协议招标”这一工具，使框架协议招标在实现框架协议采购目的的同时，在程序上具备了充分的公开性，当然也有一定风险性，至此，将制度层面的风险成功转化为执行过程的价格风险，在此基础上只要将采购价格接近市场价，就能最大限度地减小风险。

三、美国框架采购与招标

发达国家和各地区，严格区分政府招标采购项目和私人采购项目。

（一）发达国家政府采购的主要方式。框架协议作为一种政府采购方式，是发达国家政府采购的主要方式之一，如2009年美国政府框架采购总额占合同订购总额的60%。作为美国联邦采购的执行机构，联邦总务署（GSA）的框架采购形式有：不确定交付合同、总务署计划、一揽子采购协议和政府采购合同，一般采用招标方式。

（二）招标及采购的实施。在发达国家和地区的招标过程中，并没有专门的招标代理机构，招标人按法律要求一般会把项目的全部咨询工作给一家咨询公司，由于咨询公司全程参与项目的所有活动，尤其是设计工作，使专业咨询人员可以全方位介入设计、采购与招标活动，从源头上把握项目可能出现的风险，而不是如国内仅仅负责招标阶段的程序性工作。

就美国而言，3万名招标采购专家和1.5万名招标采购官员在公共采购中发挥了重要的作用。

（三）立法与监督体系

1.美国政府采购的基本制度包括：作业标准化制度、供应商评审制度、审计监察制度、公开招标制度和交货追查制度。法律监督机构由三部分组成：一是联邦采购规则委员会；二是总会计师事务所；三是总审计署办公室。此外发达国家的招标采购活动还受到社会其他方面的监督，如银行、保险公司、公众舆论及新闻媒体等。

2.基本法令。包括《联邦财产和服务法》、《竞争和合同法》、《联邦采购流水线法》、《克灵格-科恩法》等以及《反贪污受贿、渎职及利益冲突法》、《虚假赔偿法令》、《反回扣法》、《谈判真实法》等。

基于上述法令构成的法律体系以及法制化前提下的充分市场竞争，保证了采购的内容及形式合法，基于此，企业的框架采购行为具有一定的自由度。

（四）中国国有企业的双重属性决定了在特定历史时期国有企业面对公平与效率时的两难困境，为何美国上市企业就能游刃有余？

美国1890年颁布反垄断法（《谢尔曼反托拉斯法》、《联邦贸易委员会法》和《克莱顿法》）以来，经过一百多年法制化建设，美国的上市公司已发展成为全民持股公司，基本做到了取之于民和还报于民，某种程度上相当于中国的国有企业，与美国相比，只是中国国有企业少了一百多年来构建的法制化运营背景。

四、特定历史时期国有企业框架协议招标的建议及措施

（一）法律层面

国有企业采购与招标由《招标投标法》统一约束，只能采用公开招标和邀请招标方式；而《政府采购法》适用范围为：国家机关、事业单位和团体组织使用国家财政资金的采购行为，我国的政府采购方式有：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他方式。

目前国家财政资金仍然是大中型国有企业资金的重要来源，对于使用国家财政资金的国有企业采购行为，并未纳入《政府采购法》的调整范围。如果在加强监督和追责机制的前提下，处理好《招标投标法》与《政府采购法》的衔接，或者在《政府采购法》的调整范围中给国有企业留有一席之地，或者国有企业能参照执行《政府采购法》的采购方式，将会使国有企业面对两难境地时，少一分尴尬，多一份从容。

（二）操作层面

1.严把框架招标入口关，谨慎确定招标物资范围

尽管框架协议采购具备各种优点，但并不是所有物资都适用框架采购的，其主要适用于技术要求标准化、采购频次高、价格相对稳定、形成一定采购规模且能产生竞争的物资; 而大力推进的同时如把关不严，把不适合框架招标的物资纳入进来，将存在一定的风险性。

2.标段合理划分

《招标投标法》第19条第3款、《建设工程质量管理条例》第7条、《建筑法》第24条以及《合同法》第27条对标段划分做了原则规定，但因缺乏明确具体的可操作性规定，在实践中降低了法律的权威性和约束力。标段划分时，要保证招标货物的标准和技术规格有广泛的竞争性，避免在表面的公平下隐含地排除潜在投标人，最终以招标之名行直采之实。

3.建立切实可行的调价机制

框架招标的执行期较长，应切实分析物资成本及报价构成，建立切实可行的调价机制，目前这一点是框架招标成败的关键。

（三）机构层面

相比发达国家和国际组织的招标管理，招标机构是中国独有的。中国招标投标制度的产生和推广，是通过打破计划经济条件下形成的条块分割、部门和地方垄断市场竞争的旧体制实现的，是为建立一种崇尚自由交易和公平竞争的新机制。而这种“打破和建立”离不开招标机构的专业化管理和市场化运作。

同样国有企业内部各部门之间也存在“条块分割和部门垄断”，单从公平和加强采购业务监督管理出发，将招投标业务推向政府和社会，由招标机构完成是一个选择；考虑企业运营效率，国企往往采用了自主招标形式，在加强对自主招标的监督和管理的基础上，应该进一步加强国企招标机构的独立性和一定的权威性，同时要求招标专业人员向国外公共采购师和专业咨询师看齐，做招标专家、采购专家和技术专家，为国有企业采购全流程服务。

目前，为实现公平基础上的效率，国内部分能源企业框架采购选择了招标方式，在面对风险由采购阶段向招标阶段转移的趋势时，合理确定招标物资范围、慎重划分标段、建立切实可行的调价机制等措施，将框架招标执行价格逼近市场价，是框架采购招标的成败关键。