论公路行业招标监督管理机制的创新

作者单位：中北大学理学院,朱晋华；山西省招标投标协会,陈川生

编者按：《公路工程建设项目招标投标管理办法》2016年2月1日起施行，《办法》顺应政府简政放权、转变职能的主基调；建立了公路行业信息披露制度，实现了行业监管的制度创新；通过细化招标程序规范招投标活动，并首次在部门规章中对合同履行的管理和监督做了规定。

2015年12月8日，交通运输部颁布了《公路工程建设项目招标投标管理办法》24号令（简称《办法》），自2016年2月1日起施行。这是又一部依照《招标投标法实施条例》全面重新修订的部门规章，其最大亮点是结合行业特点，对公路行业招投标活动的监管机制做了重大创新。表现在以下四个方面：

一、体现政府简政放权、转变政府职能政策导向

1.清理规章文件

统一法规是规范市场秩序的保障，也是整合公共资源交易平台的工作重点之一。2015年4月15日国家发展改革委、工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、商务部、国务院法制办联合颁布了《关于建立清理和规范招标投标有关规定长效机制的意见》（发改法规〔2015〕787号）；2015年12月29日国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅、住房城乡建设部办公厅、交通运输部办公厅、水利部办公厅、商务部办公厅、国务院法制办秘书行政司联合颁发了《关于进一步做好清理和规范招标投标有关规定长效机制贯彻实施工作的通知》（发改法规〔2015〕3485号），交通运输部作为上述文件的颁发部门之一，以身作则，认真整合清理公路行业招标投标相关法规政策文件，将勘察设计、施工、监理三个管理办法进行统一整合、编制，解决了立法碎片化问题，完善了公路建设招标投标法规体系，一次性清理和废止了以前发布的已不再适用的与公路工程招标投标相关的13个规章和规范性文件，避免了规范性文件的效力长期处于不确定状态。

2.简政放权，依法行政，主动接受社会监督

《办法》将资格预审文件、招标文件及其澄清、修改文件备案的权限下放到省级交通运输主管部门，具体备案的部门、备案程序由省级交通运输主管部门负责确定（第十七条）。

《办法》明确了省级交通运输主管部门的4项具体职责：①负责本行政区域内的招标投标监督管理工作（第三条第二款）；②负责本行政区域专家库的管理（第三十九条第二款）；③定期组织开展对合同履约情况进行检查并将检查情况向社会公示（第五十九条第二款）；④确定各信用等级在资格审查或评标中作为评分因素时对应得分的规定（第六十二条第四款）。

《办法》明确各级交通运输主管部门的5项职责：①推进公路工程建设项目招标投标活动进入统一的公共资源交易平台（第四条）；②推进公路工程建设项目电子招标投标工作（第五条）；③加强对公路工程建设项目招标投标活动的监督管理（第六十一条）；④建立健全公路工程建设项目招标投标信用体系，加强信用评价工作的监督管理（第六十二条）；⑤处理投诉（第六十五条）。

《办法》明确了对项目具有招标监督职责的交通运输主管部门应当履行下列6项职责：①在其政府网站上公示资格预审文件及招标文件的关键内容（第十八条）；②在其政府网站上公示中标候选人（第五十三条）；③公路项目的招标投标情况的书面报告备案（第五十五条）；④两次招标后采用谈判方式确定项目承担单位的，谈判报告的备案（第六十条）；⑤负责处理投诉人就同一事项向两个以上交通运输主管部门的投诉（第六十五条）；⑥在其政府网站上对投诉事项做出的处理决定进行公告（第六十七条）。

推进公路工程建设项目招标投标活动进入统一的公共资源交易平台在一定程度上缓解了“同体监督”的体制顽疾；推行电子招标投标以及公开招标投标活动信息为实现从行政监督为主向社会监督为主的监督机制奠定了技术基础。《办法》中特别将整合公共资源交易平台推进公路工程建设项目招标投标活动进入统一的公共资源交易平台和推进公路工程建设项目电子招标投标工作通过部门规章予以立法，使这两项工作的推进有了保证。

二、建立完整信息披露制度，体现行业监管的制度创新

信息披露制度是发达国家对涉及公共利益的民事活动实施有效监督的手段，《办法》借鉴发达国家的经验，通过部门规章建立公路行业信息披露制度，对公路工程建设项目招标投标活动实施有效监督。信息披露制度的表现形式是信息公开，其核心是信用博弈：

1.关键信息五公开制度

信息披露表现为实行“五公开”：①资格预审文件和招标文件的关键内容要公开，公开内容包括项目概况、对申请人或者投标人的资格条件要求、资格审查办法、评标办法、招标人联系方式等（第十八条）；②中标候选人在投标文件中的关键信息要公示，除中标候选人排序、名称、投标报价等常规公示信息外，中标候选人在投标文件中承诺的主要人员姓名、个人业绩、相关证书编号，中标候选人在投标文件中填报的项目业绩等也纳入公示的范围[第五十三条第一款（一）?（三）项]；③评标信息要公示。在中标候选人公示过程中，同时公示被否决投标的投标人名称、否决依据和原因[第五十三条第一款（四）项]；实行资格预审的招标项目，要向未通过资格预审的申请人告知其未通过资格预审的依据和原因[第十一条第一款（五）项]；④交通运输主管部门的投诉处理决定要公告。包括投诉的事由、调查结果、处理决定、处罚依据以及处罚意见等内容（第六十七条）；⑤招投标当事人的不良行为信息要公告。并将其作为不良行为信息记入相应当事人的信用档案（第七十一条）。

上述信息的公开方便当事人监督、方便社会监督，这种监督模式比单纯行政监督有效得多。

2.关键环节全程记录制度

为改变事前审批为事中和事后监督的监督机制，《办法》针对招标投标活动时效性强又难于复制、取证困难的关键环节实行“三记录”。①明确要求招标人要对资格审查、开标以及评标全过程录音、录像（第六条）；②强调招标人应当对评标专家在评标活动中的职责履行情况予以记录，并在招标投标情况的书面报告中载明（第四十六条第三款）；③授权评标委员会对评标中如受到非法干预或者评标监督人员及招标人代表有不当行为的情况，应如实记录在评标报告中[第五十二条第二款（十二）项]；实行资格预审的招标项目，资格审查委员会在资格审查报告中如实记录[第十四条第一款（九）项]。

3.建立合同履约监督及其公示制度

在招标投标程序监督中，招标投标隐藏的各类问题最终会在合同履行中显出原形，因此加强对合同履行的监督并公示应是招标监督的重点，也是目前招标投标活动监督最薄弱的环节。《办法》第五十九条规定建立中标人主要人员到位率考核制度，定期组织开展对合同履行评价的监督检查并公示记入信用档案，本条规定是《办法》的最大亮点，是部门监督制度的创新。

4.增加信用处罚，增加违法成本

信息披露制度的威慑力建立在严格的法律责任基础上，《办法》规定投标人在投标过程中存在弄虚作假、与招标人或者其他投标人串通投标、以行贿谋取中标、无正当理由放弃中标以及进行恶意投诉等投标不良行为的，除依照有关法律、法规进行处罚外，省级交通运输主管部门还可以扣减其年度信用评价分数或者降低年度信用评价等级，这样不仅增加了违法成本，而且最大限度地维护市场秩序的公平（第六十九条）。

通过上述制度的建立，在公路工程建设项目招标投标活动中建立了全面的横向制约和可靠的纵向监督机制，特别是《办法》规定省级交通运输主管部门定期对合同履行进行检查并公示制度的建立抓住了监督管理的最关键环节，只要认真落实，公路行业的市场秩序必将得到有效的规范。

三、细化招标程序，规范招标投标活动

1.规范公路招标程序

中国著名法学家江平老师指出，在招标投标活动中公权力表现为程序，程序合法是招标投标活动公平、公正的基础。依据《招标投标法实施条例》，并结合公路项目特点，《办法》第十条对资格预审和招标程序做了明确的规定（共15个环节）。第五十五条依据《招标投标法》规定，对依法必须进行招标的项目，招标人应当自确定中标人之日起十五日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况书面报告的内容进行了细化。《办法》的其他条款对上述招标程序进一步细化完善，如在评标阶段，第四十一条第一款第四项明确了招标人向评标委员会提供评标所必需的信息时，可以协助评标委员会依据交通行业信用信息管理系统核实投标人的资质、业绩、主要人员资历和目前在岗情况、信用等级等；第四十一条第四款明确评标委员会应当对招标人提供的上述相关信息进行核查，发现错误或者遗漏的，应当进行修正。

依法必须招标的公路施工项目应当使用交通运输部制定的标准文本进行编制。《办法》用了10个条款（第二十条至第二十九条）对编制招标文件（包括使用交通运输部制定的标准文本）进行规制，如对投标人主要人员的填报、歧视分包的认定、合同风险划分、暂估价招标的主体、投标保证金分期退还、不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人的其他行为等都体现了行业特点，操作性很强。为鼓励诚信，《办法》第六十二条第四款规定，“资格预审申请人或者投标人的信用评价结果可以作为资格审查或者评标中履约信誉项的评分因素，各信用评价等级的对应得分应当符合省级人民政府交通运输主管部门有关规定，并在资格预审文件或者招标文件中载明。”

2.细化创新评标方法

针对公路项目的特点，总结实践经验，《办法》针对不同公路项目设计了不同评标办法。

《办法》第四十三条规定了勘察设计和监理招标的评标办法必须采用综合评估法，其中价格分权重不宜超过10%，体现服务质量优先原则；第四十五条规定对工程总承包评标采用综合评分法时，价格分权重不得低于50%；第四十四条是对公路施工招标评标的规定，评标采用综合评估法或者经评审的最低投标价法。综合评估法包括合理低价法、技术评分最低标价法和综合评分法，其中新增了技术评分最低标价法，对通过初步评审的投标人的施工组织设计、项目管理机构、技术能力等因素进行评分，按照得分由高到低排序，对排名在招标文件规定数量以内的投标人的报价文件进行评审，按照评标价由低到高的顺序推荐中标候选人，在科学评审的同时注意提高了评标效率。

3.禁止抽签、摇号，直接确定中标候选人

针对有些地方简单地以“抓阄”方式定标，没有充分考虑工程特点和技术要求，没有将投标人的业务专长和建设能力作为重点考量因素，《办法》明确禁止抽签、摇号直接确定中标候选人（第二十八条）。因为“抓阄”定标偏离了“择优”的基本价值导向，不利于公平竞争、良性竞争，不能充分发挥市场在资源配置中的作用。

四、针对行业市场突出的违法行为综合治理

1.针对围标串标等各种违法行为的综合治理

《办法》对目前招标投标市场普遍存在的各种违法行为通过程序规则、评委责任、方法手段、依法惩处和对守法奖励等五个方面进行综合治理。

①通过招标投标程序的设置削弱招标投标当事人形成利益集团的可能性。如原则上实行资格后审制度，增加了围标串标的成本（第十条）；采用资格预审且用技术评分最低标价法评标的项目或采用资格后审方式进行招标的，投标文件应当以双信封形式密封（第三十二条第三款）。②明确要求评标委员会对在评标过程中是否串标进行评审和认定，明确了评标委员会关于对违法行为认定的责任（第五十条）。③充分利用电子化信息和社会监督手段遏制投标人的弄虚作假行为（第五条、第五十三条）。④在法律责任中增加了对投标人围标串标、弄虚作假等违法行为的处罚条款。如降低信用等级（第六十九条）。⑤在处罚的同时对守信单位予以鼓励，包括增加参与投标的标段数量，减免投标保证金，减少履约保证金、质量保证金等优惠措施以及将将信用评价结果作为资格审查或者评标中履约信誉项的评分因素等（第六十二条）。

同以往法规仅对违法行为惩处不同，《办法》在规定对违法行为惩处的同时，具体规定了对守法行为人的奖励，把法规规定的“鼓励”落到实处，体现了综合治理的管理思路，对于规范市场秩序具有积极作用。

2.解决合同履约纠纷的综合治理

（1）完善招标条件

在通常的合同纠纷中，招标条件不充分即开始项目招标并进场施工，由于合同条件不确定纠纷在所难免。为了避免此类问题的发生并尽可能提高采购效率，《办法》第八条第二款规定：公路工程建设项目履行项目审批或者核准手续后，方可开展勘察设计招标；初步设计文件批准后，方可开展施工监理、设计施工总承包招标；施工图设计文件批准后，方可开展施工招标。该条第三款规定：施工招标采用资格预审方式的，在初步设计文件批准后，可以进行资格预审。

（2）规范招标文件中的分包条款

依据《招标投标法》的规定，招标投标活动可以分为制订招标方案、编制招标文本、执行招标程序、完成中标项目四个环节。其中完成中标项目由《招标投标法》第四十八条予以规制，该条第二款对非法转包和违法分包做了禁止性规定。

在采购管理中，当企业要补充自身的生产能力不足，或为降低生产成本，或认为比自己施工更有利的时候，企业可以采取分包的形式将部分非主体、非关键性工作分包出去。合理分包有利于企业更加关注核心业务；有利于组织优化资产管理；有利于企业优化规模，减少经营风险。不言而喻，分包也增加了管理成本，如果分包后节约的成本大于管理成本，则分包是可行的。但是，分包必须合法。因此《办法》二十六条对招标文件中有关歧视分包的情形做了规定：对分包工作量不能作为否决条款和评分依据，合法分包计划不得扣分。

（3）合理划分合同风险范围和责任

在合同履行过程中，甲乙双方发生争执，合同对风险范围没有规定或者规定不合理是一个重要原因。《办法》第二十七条规定，“不得设置应由招标人承担的风险转嫁给勘察、设计、施工、监理等投标人的不合理条款，招标文件应当设置合理的价格调整条款、明确约定合同价款支付期限、利息计付标准和日期”这些规定的执行将大大减少合同纠纷。

（4）注重主要人员的岗位选择和考核

在公路施工中，施工方的主要管理和技术人员对于保证工程质量、进度、投资和安全有至关重要的影响和作用。可以说，设计负责人、总监理工程师、项目经理等就是项目管理成败的关键因素。因此，《办法》对投标人主要人员的确定做了详细规定。

《办法》第二十二条第一款规定了投标人在投标文件中仅需填报主要人员的信息。合同谈判期间应落实其他管理和技术人员，并不得随意变更。保持合同的稳定和正常履行；该条第二款是对主要人员的定义：设计负责人、总监理工程师、项目经理和项目总工程师等项目管理和技术负责人。《办法》对第五十七条第一款规定，“招标人应加强对合同履行的管理，建立对中标人主要人员到位率考核制度。”

《办法》从以上四个方面对合同的顺利履行做了规定，其规则具有极强的针对性和可操作性。

总之，《办法》体现了交通运输部积极贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会提出“简政放权”、“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”、“法定职责必须为、法无授权不可为”等改革思路以及交通运输部提出了公路建设管理体制改革的总体思路，在不违背上位法的原则下，在部门立法中以问题为导向，针对性、创造性地提出应对措施，特别是除了在招标文件、招标程序做出可操作的规定外，首次在部门有关招标投标管理的规章中对合同履行的管理和监督浓墨重彩做了系统的规定，是招标投标监督机制的重要创新。