公安监所建设项目造价管理研究

作者：上海东方投资监理有限公司，李霄凌

编者按：近年来，随着公安事业的不断发展，创建现代化文明监所的步伐逐步加快，一幢幢新监舍、监区医院和改造设施拔地而起，监所的各方面条件不断地得到改善。公安监所一般包括监狱、看守所、戒毒所的办公、生活、医疗及改造设施（工厂、农场），它是国家刑罚的执行机关，社会安全的保障机器，属于社会制度发展的必然产物。

笔者长期从事上海市公安监所建设项目的造价审计和招投标代理工作，在此对公安监所建设项目的造价管理做一些总结。

一、公安监所建设项目概述

公安监所建设要遵守我国《监狱建设标准》等法律法规的规定，主要包括监所场地、房屋建筑、安全警戒设施及附属配套设施等方面的建设工作，要满足封闭保密、监管安全、改造罪犯的需要，达到经济、安全、坚固、适用的标准。

作为重要的政府投资基本建设项目，公安监所建设在维护社会稳定方面发挥着重大作用。公安监所建设项目必须遵循使用安全、项目信息封闭、进度节点强制等原则，其建设全过程既要完全遵守保密制度，还要满足监所日常工作不受影响。在如此特殊的工程条件下，合理管控工程造价便是一大难题。

二、公安监所建设项目的特点

1.保密性

监所建设项目因监所建筑的特殊功能而具备高度保密性，除了公安、监狱、戒毒等主管部门以外，一般不接受其他部门的监督与管理。

2.封闭性

相较公安监所建设项目的保密性特点，监所利用一整套设施设备、特殊制度体系依法剥夺犯罪人的人身自由，使之与社会隔离，以及特殊设施如高压电网、坚固围墙的设置，均体现了监所封闭性的特点。

3.分散性

我国的监所是根据各省市的犯罪特点以及所关押犯罪人的罪行性质和轻重，进行不同类型等级与不同地理位置的设置，实际上我国监所的设置很分散。

4.特殊性

不同等级性质的监所建设要遵照不同的建设标准和要求，从多方面来看，监所建设项目有别于其他任何工程建设项目。例如，要求监狱墙面铺设电网，所有区域均需要配备监控设备以保证犯罪人始终处在监控之下，这些安全警戒设施的建设，无一不体现了监所建设项目的特殊性。

三、公安监所建设项目的全过程造价管理

笔者结合多年从事公安监所建设项目造价审计和招标代理的工作经验，对公安监所建设项目相较一般基建项目在设计阶段、招投标阶段和施工阶段中常见的工程管理问题进行了归纳整理，如表1所示。

公安监所建设项目的全过程造价管理是在全程严格贯彻保密要求的条件下，通过科学系统的管理程序和措施，对监所项目建设的资金投入进行有效控制，贯穿于项目的投资决策阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段以及竣工结算阶段中，在全过程中随时纠偏，将工程造价控制在批准的限额之内，确保人工、材料、机械的合理优化配置。

1.投资决策阶段

投资决策阶段的造价控制是监所项目建设全过程造价控制的源头，其对最终造价的影响程度可达90%以上。本阶段的核心工作是项目建议书与可行性研究报告（包括投资估算）的编制与分析。专业咨询单位接受委托对公安监所建设项目的资金使用计划、投资估算、风险评估等进行调查与预测，同时对决策项目的功能划分、整体布局等进行经济、技术指标的测算，以估算审查报告的形式汇总多方案比选结果，提出经济优化对策。

2.设计阶段

在勘察设计阶段中，造价咨询单位应对勘察设计成果进行审查并予以优化，判断总体规划是否合理，协助开展限额设计，以及对工程结构、设备选型、功能实现等方案的改进工作。此外，造价咨询单位还应按照国家规定的公安监所投资标准，协助公安机关运用价值工程等经济技术方法比选设计方案，从造价和功能两个方面综合考虑，选出既能满足监所使用功能，又能有效控制工程造价的最优技术方案，设法进一步节约投资。

3.招投标阶段

公安监所建设项目应按照国家有关规定选择合适的招标方式，基于监所建设工程的特殊性，通常采用自行招标或代理招标。专业招标代理机构受公安机关委托进行招标代理工作，其工程量清单的编制与招标控制价的确定应经过专业工程造价咨询单位的审查。除此之外，造价咨询单位还要协助对中标候选单位的从业资质、技术等级、企业信誉等方面进行逐条审查，提出清标意见，协助公安机关与中标单位进行施工合同的商务细节谈判，防止因合同疏漏而引发施工阶段索赔的风险。

4．施工阶段

施工阶段是监所实体形成的关键环节，公安监所项目某些特殊的建筑材料与设备的市场价格波动空间较大，加之监所建设地点一般较为偏远，环境影响因素多，因此应根据招标时的合同架构，结合专业分包策划方案，将土建、安装、智能、总体等专业分包工程的控制目标逐一对应并进行合理细化拆分。

作为造价管理的重点环节，造价咨询单位在施工阶段应严格跟踪施工合同的执行情况，对施工组织设计、现场方案变更等影响造价的因素进行有效风险管控，合理制定防范对策。变更签证要凸显时效性，避免因监所建设工程工期紧而简化签证手续，致使结算时因无法还原事实细节而产生虚报工程量的现象。造价咨询单位还应协助隐蔽工程的计量工作，及时收集整理资料，由于监所工程竣工交付后取证实测十分困难，所以在施工阶段注意保存结算依据尤显重要。

5．竣工结算阶段

竣工结算是依据竣工图纸、合同所附的招投标价格、各阶段的设计变更、现场签证、材料价格批复、合同条款中经济结算与奖惩落实等情况，经过严格而仔细的重新核算组成。此阶段公安机关应委托符合资质条件的造价咨询单位进行建设项目的竣工结算审计工作，根据合同条款，逐项审核竣工结算资料、过程控制文件等，最终确定工程造价，提交结算审计报告，并完成投资绩效评价工作。公安机关要将竣工结算审计报告进行归类汇总，之后报财政部门完成竣工决算。

四、上海某公安监所建设项目造价管理案例

1．基本情况

本项目为上海市戒毒管理局某中心改造项目。总投资5000万元，包括南、北楼的新建工程，以及对原有建筑与周边道路的改建工程。总建筑面积为8635.03㎡，其中新建建筑面积为6443.38㎡，原有建筑面积为2191.65㎡。原有建筑功能为客房，结构形式为砖混结构，新建建筑采用钢筋混凝土结构。新建北楼建筑高度为10.25m，功能为客房，建筑面积为2144.43㎡；新建南楼建筑高度为14.25m，具有餐厅、办公、培训室等功能，建筑面积为4298.95㎡。

2．全过程造价管理要点介绍

2.1设计阶段

公安监所建设项目在设计阶段首先必须完成整体设计工作，包括建筑结构形式、总平面布局、生产工艺、装修方案等，因为设计阶段对监所建设项目最终造价的影响程度在70%以上。

委托专业单位精心编制监所建设发展的总体规划，确保满足监所的功能要求，避免规划不符的现象发生。积极协助建设单位强化对项目规划落实、功能达标、利用率、设备档次、装饰标准等方面的监督，在满足功能和发展需要的前提下，防止设计超标。施工图完成后，委托中介机构编制工程量清单，并确保施工图纸与设计图纸一致，尽最大努力使工程结算价与发包价“一次性包死”。

2.2招投标阶段

重点审查招标代理机构编制的招标文件和施工单位的投标文件是否充分合理、条款是否完整以及有无盲目压价、盲目缩短工期等不合理、不合规现象。

增加对投标单位财务状况与从业资质等方面的掌握程度。除了审查企业资质、专业施工技术等级、投入施工的机器设备及近年已完成的类似工程的业绩证明等企业信誉外，将资金和财务状况也作为审查的重点，同时对投标单位的自有流动资金、固定资产及负债、财务管理状况等进行相应的了解。因为监所建设项目时间很紧，但财政资金申请和拨付程序相对较长，资金能力是投标单位是否有能力在短时期内完成工程的有力保障。

2.3施工阶段

在公安监所建设项目中，由于项目工期紧、质量要求高的矛盾，容易发生“施工单位先以低价中标，再在施工阶段借地质结构、现场环境、施工图标注不清等由头，千方百计推翻投标承诺，进行大量工程变更”的现象，将中标合同价想方设法变为按实际工程量结算，对此要小心提防。

加强隐蔽工程的监督。本项目采用预制混凝土方桩，桩数为188根，桩长20m，基础为钢筋混凝土条形基础，大堂墙、地面采用玻化砖，柱面为干挂大理石。为了防止施工单位在材料上以次充好、在工程量上做手脚等问题的发生，坚持执行施工过程中变更单的四方会审会签制度。除此之外，还严格监审工程进度款拨付，充分利用工程结算的主动权，将进度款拨付总额卡死，并在工程结算后仍保留总额的5%用作工程质保金，以确保监所工程质量。

2.4竣工结算阶段

本项目完工后成立了工程验收小组，由戒毒局基建、纪检、审计、使用单位等会同项目的设计、监理、质监共同参加。该阶段要求尽快办理工程决算，这样做的目的，一是加强对补充协议等相关资料的审查，审查增补工作内容是否符合招标合同，是否违背招标合同条款，是否有人为的原因造成增补造价，给项目造成不必要的损失；二是重点审查变更资料，对其客观性与真实性进行判断，包括施工图和施工单位竣工图、监理单位的日常记录、有关签证文件、监区代表工作日记等材料。由于监区已封闭管理，也不能进行现场测量和拍照取证，所以核对过程中的有关记录在本项工作中显得尤为重要。

公安监所建设项目的造价管理是一项专业性和技术性要求很高的工作。近年来，各地公安机关根据国家购买服务的政策精神，引进专业造价咨询单位进行监所建设的造价管理工作。造价管理人员唯有深刻把握公安监所建设项目的特点，在造价、质量、进度、安全四者之间寻找到均衡点，才能有效控制工程造价，建设现代化文明监所，促进我国公安事业进步发展，维护国家长治久安。