浅析零星维修工程打捆招标管理模式及招标文件编制要点

作者：湖南省长沙市雨花公共资源交易中心,陈刚

编者按：近年来，政府投资零星维修工程交易量不断增长、市场竞争不断加剧，加之零星维修工程本身的特点，导致在承发包活动中出现了一些新情况、新问题。针对这一情形，文章建议通过“集中打捆”将年度计划实施的同一批类型相似项目事先集中起来，以年度为单位，通过合理并包，减少标段数目，扩大项目总造价，通过“统一招标”以规模化吸引一些有实力企业参与竞标，招大引强，从而确保承包队伍相对稳定,项目顺利实施。

零星维修工程是一个约定俗成的名词，一般是指工程量较小或造价较低的工程项目，往往低于需招标的额度，包括各类日常维修、修缮、维护和装饰等基础项目。该类零星维修项目数量多，尤其在学校、医院、园林、水利、城管以及市政等政府投资项目中所占的份数越来越重，与群众利益密切相关，且占用资金少、规模小，很容易成为政府监管的盲区，并滋生腐败。因此，如何探索出契合零星维修工程项目实际的招标管理模式, 如何有效规范流程、加强监管就显得非常重要，也是值得政府管理部门探究的课题。

一、实施打捆招标的必要性

零星维修工程具有不确定性、种类零散性和费用小额性等特点，施工成本相对较高，大型施工单位通常不愿意承接，愿意接手的施工单位又往往规模较小，各方面能力均有所欠缺。虽然国内很多地方根据自身区域特点采取了不同的承发包模式，如公开招标、竞争性谈判及直接发包等，也在一定程度上规范了项目交易行为，但如果每个零星维修工程均严格按招投标程序进行，则交易时间过长，交易成本过高，既有悖于经济性原则，也不符合国家简政放权的规定。如采用直接发包，则随意性大，虽然单个项目金额低，但积少成多，年度总金额往往并不低，并且易造成“暗箱操作”和“人情工程”，以及规避政府监管，从而导致滋生腐败，并损害政府声誉。

要解决这个问题，既要省时、省钱、省力，又要公平、公正、公开，“集中打捆，统一招标”的发包方式凸显出规模优势。该发包方式针对项目单位未来一年度或几年度内可能要实施的零星维修工程，通过“集中打捆”，事先将同一批次类型相似的项目事先集中起来，以年度为单位，通过合理并包，减少标段数目，扩大项目总造价，“统一招标”以规模化吸引一些有实力企业参与竞标，招大引强，从而保证项目施工质量。采用“集中打捆，统一招标”方式不仅规范了招投标程序，提高了交易效率，避免了频繁招标，节省了工作时间和行政成本，同时也降低了企业投标成本，有效提高了财政资金使用效率，有力保证了项目实施，并有利于开展质量、安全和进度控制等项目管理。

二、招标文件编制存在的问题

根据《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令）规定，“依法必须招标的工程建设项目，应当具备下列条件才能进行招标：（一）招标人已经依法成立；（二）初步设计及概算应当履行审批手续的，已经批准；（三）有相应资金或资金来源已经落实；（四）有招标所需的设计图纸及技术资料。”

零星维修工程本身非常繁杂，具有项目数量多、施工时间紧、不可预见性等特点，往往工程项目一旦发生就需要施工队伍马上进场施工，时间间隔短、要求紧。因此，零星维修工程最好在项目未知前就要确定好施工承包商，然后根据项目情况随时发出项目委托通知，这是零星维修工程与其他成熟工程项目最大的特殊之处。正因如此，未知项目事前招标其初步设计及概算、招标范围、设计图纸及技术资料等均不具备，导致项目名称、工程概况、项目金额、工程量清单、技术标准、质量标准以及其他要求均不确定，施工之前更没有严格详细的施工合同及施工图纸约束。面对项目种类繁多、分布零星、因素复杂、不可预见及大小不一的零星维修工程，如何顺利完成整个招投标过程，选择出合适的施工承包商，是业界亟需解决的难点问题。

三、问题的解决与对策

项目招投标过程的关键取决于招标文件的质量，编制出完整、严谨的招标文件往往决定了“集中打捆，统一招标”项目的成败。零星维修工程大都以未来的某一服务年度作为一个招标周期，因此什么项目需要维修、什么时候需要维修，通常无法事先知晓，尤其是应急抢险项目，更是事前无法得知项目情况，如何正确确定招标文件关键组成要素，保证招标文件的编制质量，避免招标过程的失效和废标，要着力解决好以下几个问题。

（一）项目金额的确定

招标项目总金额的确定至关重要，只有项目金额确定后，参与竞标的施工企业才能理性地对待招标项目，从而尽可能依据市场和自身实力据实投标。零星维修工程项目在招标前金额是无法计算得出的，这是相关人员面临的首要难题。怎样才能合理合适地估算项目金额？相关人员可以采用以往经验数据法进行测算，对项目建设单位来说，零星维修工程是每年均需要进行的常规性项目，因此对于本年度的维修项目，可依据上一年度已维修的主要项目和数量以及市场价格变化做出年度维修项目和工程费用的估算。零星维修工程虽然单次费用较低，但是由于全年维修次数多，年度支出费用总额会比较大。对于极少出现的维修项目，也可将其作为暂定工程量，按总额估算其费用形成招标项目总金额，作为项目招标的依据。

（二）投标报价的规定

投标报价是招标人和投标人双方最敏感的部分，是判定合格中标人的重要标准，也是签订合同及工程结算的依据，更是招标投标活动的“核心”部分，如果事先没有约定清单报价，将会给工程结算埋下巨大的隐患。目前，投标文件一般有两种报价方式：一是固定价方式，中标价是固定的，不因市场价格、政策性调整引起的变化而变动；二是可调价方式，中标价仅为计划价，可随市场价格、政策性调整引起的变化而变动。现在多采用工程量清单计价，报价为固定单价模式，但必须在招标文件中提供工程量计算规则、工程图纸、技术要求和参考的相关定额。显而易见，零星工程的特殊性决定了项目的不可预知性，更造成构成报价的各种要件缺失，无法在招标前确定报价，因此，采用以上两种方式进行报价都不适合该类项目。

通过不断实践，笔者认为采取基准价优惠率的形式可以有效解决报价问题。在招标文件中首先明确项目基准价，是政府财政预决算评审中心在招投标完成后，在零星维修工程发生时，根据项目情况、国家现行预算定额及市场环境编制并审核后的预算控制价，但在招标阶段只是期望值，事先无法计算得知，只能作为一个概念性的投标人共同遵守的报价基础，投标人在投标文件中只报投标优惠率，作为评审报价的依据。在工程结算时，再由确定后项目基准价乘以投标优惠率，得到最终结算价格，这样就很好地解决了投标时没有报价评审标准、工程结算时无结算依据的问题。

（三）投标单位人员配备要求

现在，国内大部分地方均出台了相关规章制度，要求在招标文件中配备关键岗位人员，且不能有在建项目，如《湖南省建设工程施工项目部和现场监理部关键岗位人员配备标准及管理办法（试行）》(湘建建〔2015〕57号文)规定，“项目建设单位在招标文件中应要求投标人按国家和省有关法律法规、规范标准和本办法规定配备建设工程施工项目部关键岗位人员。应根据工程项目的规模、特点和招标文件要求，在投标文件中明确施工项目部关键岗位人员的配备情况。”但是针对零星维修工程来说，其规模、特点恰恰是不确定的，项目也是独立、单一、分散的，关键岗位人员的配备也是编制招标文件亟需解决的问题，是按一般招标项目的要求组建一个项目部，还是根据不同项目组建不同项目部？笔者认为都不符合实际情况，如果要求组建一个项目部，那关键岗位人员相对较少，在项目密集时，如教育系统的学校维修项目大多集中在寒暑假，而一些农林水利项目则集中在枯水季节，且项目地点不一，若多个项目同时启动就会造成技术和管理人员的严重不足，顾此失彼，影响项目进度、质量和安全，但如要求不同独立项目组建不同项目部，配备不同人员，更加重了投标人的负担，并增加了投标成本。在招标文件设置项目关键岗位人员配备时，既要考虑施工实际，也要考虑经济性原则，基于此，笔者建议打捆项目按两套关键岗位人员进行配备，在同一岗位上配备两名或以上的人员，比如项目负责人拟派两名，均需符合资质要求，在项目实施过程中，如只有单一项目实施可安排其中之一担任项目经理，两个或以上项目施工则两名项目负责人都需担任不同项目的项目经理。在施工密集的情况下，可以在一定程度上缓解技术和管理人员不足的压力，同时，在项目相对较少的情况下，项目的关键岗位人员也可以调配到其他项目中，减少待岗和窝工情况，这样既保持了一定的人员流动性，也确保了项目人员的相对固定。

（四）技术标书的编写

工程项目技术方案是投标文件必不可少的内容，是衡量投标人技术能力和技术水平的有效手段，也是评审投标文件质量的重要标准。编制技术方案需要详细的设计图纸和技术标准要求，但零星维修工程往往缺少相应的资料，其工程类别、项目复杂难易程度、工期要求、质量要求及施工条件恶劣程度均缺失，无法要求投标人就某一具体项目编写详细的施工方案和施工组织设计，导致技术标无法编制和评审。在实际操作过程，可采用工程实施方案代替施工组织设计，能有效解决技术标书问题，即不针对某一个具体项目情况，只就零星维修工程共有的特点、特征和要求，编制通用性的工程实施方案，以此反应投标人综合的技术水平、施工能力和现场管理水平。

工程实施方案一般包括以下内容：（1）拟采用的主要施工方案和技术措施；（2）零星工程施工重点、难点分析及对策；（3）质量管理体系与措施；（4）确保工期的技术组织措施；（5）安全、文明、环保管理体系与措施；（6）组织机构及管理人员、资源配备计划；（7）雨季施工、施工排水措施；（8）紧急情况的处理措施、应急预案及风险控制；（9）合理化建议；（10）相关国家、行业及地方规范、规程和标准等。

（五）评标办法的制订

评标办法是招标活动过程中的“关键一环”，评标办法质量高低直接影响本次招标活动能否评选出理想的中标人，按照《评标委员会和评标方法暂行规定》规定，“评标方法包括经评审的最低投标价法、综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标方法”。零星维修工程项目技术难度低、项目金额少、利润率低，但这类价小、量多、不难的项目更容易激起投标人低价夺标的欲望，通过价格竞争中标项目，难免鱼目混珠，导致一些合同意识、信誉意识差的企业通过有目的地低价策略而中标，而在实施过程中，这些企业或通过偷工减料降低工程质量获取非法利润，或通过停工、单方面终止合同等两败俱伤的手段要挟业主予以补偿，从而给业主带来巨大的损失，因此，经评审的最低投标价法不适用于该类项目的评审。

综合前文所述，我们知道打捆项目招标文件编制的资质要求、人员要求、报价标准及工程实施方案等主要评审要点均已确定，评标因素及权值得到合理界定，笔者认为采用综合评估法简单易行、操作简便，也是最适合、最有效的评标办法。通过合理设定评标权值，充分发挥评标专家的作用，评标结果更具科学性，综合投标人的资质业绩、施工人员及管理人员的素质、公司以往的施工经验、实施方案、质量保证措施等因素的有效保证，能有效防止低价的不正当竞争，避免承包商之间的恶性竞争和盲目压价，保证质量保障体系可靠、技术力量强、商业信誉好、价格较低的承包商能够在公平的竞争环境中获得胜利。

四、结语

零星维修工程采取“集中打捆，统一招标”方式，最大的好处是可节约交易成本、缩短施工时间、加快工程节奏。然而在实际操作中，有些问题还是需要引起注意的，如打捆项目通常由多个小项目组成，可能会涉及不同的部门或单位，由于各单位的施工进度不一，所以后续的施工管理尤为重要。此外，打捆招标每个包都各有自身特点，项目评标时，未知的多个项目合在一起评标，有可能出现个别问题不能及时发现的情况。目前看来，尽管这种打捆招标方式还存在一些瑕疵，但不可否认的是，它将是零星维修工程招投标管理模式未来发展的方向之一。