招标文件、投标文件是合同文件签订的依据 ——对一起因合同内容前后矛盾和有漏项引发的案件分析

作者：国网宁夏电力公司，白如银

案  情

原审法院查明，2011年4月11日，原告某市建设局就热源厂设备采购安装分项进行公开招标，招标文件要求：2011年6月16日前供货；中标通知书、招标文件、中标人的投标文件及其澄清文件等均为签订合同的依据。5月14日，原告召开有被告某泵业公司等投标单位参加的答疑会，要求渣浆泵和热水循环泵底座配备减震器，每台泵配备1套机械密封备件。5月16日，被告提交投标文件，投标价为483800元，并说明渣浆泵标准配置为不带公共底座，带公共底座需要注明；所供货物均包括2套备品备件（价格28700元），且备品备件为免费提供，不计入投标总价；承诺所有货物于2011年6月16日前到货。5月19日，经公开评审，被告中标。6月13日，原告与被告签订采购合同，约定由被告向原告供应上述货物，价款为483800元，交货时间为原告提前20天书面通知供货；被告必须在招标文件要求时间内送到原告指定的地点，原告不接受被告任何延期交货的理由；供货日期每延误1天，按照合同价款的5‰进行处罚。同年7月28日、9月2日，原告将补水泵等11件货物及一次网循环水泵等14件货物交付被告。10月份，原告将渣浆泵、电机等交付被告并安装完毕，但未提供2套渣浆泵备品备件及渣浆泵底座。11月1日，原告向被告全额开具发票。11月9日，被告收到发票。2013年7月8日，某市人民法院民事判决书判决原告向被告支付剩余货款120950元，该判决已发生法律效力。

一审法院认为，根据《招标投标法》规定，投标是一种法律上的要约行为，且投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件做出响应，而中标通知书实质上就是招标人对其选中的投标人的承诺。本案中，被告在投标文件中明确表示所供货物均包括2套备品备件，且备品备件为免费提供。该承诺虽未成为采购合同的附件，但根据约定，中标通知书、招标文件、中标人的投标文件等均为签订合同的依据。被告承诺履行备品备件的供货义务，但其以采购合同未载明备品备件为由拒绝履行的抗辩理由，其行为有失诚信，对其抗辩理由不予采纳；招标文件明确要求在2011年6月16日前交货，被告在投标文件中也承诺在该日期前交货，虽然双方正式订立的合同中约定交货时间为“原告提前20天书面通知供货”，但同时约定“被告必须在招标文件要求时间内送到原告指定的地点。原告不接受被告任何延期交货的理由”，故不能视为合同对招、投标文件约定的交货日期进行了变更。被告应按约定交付货物，故被告关于已按约定履行了交货义务，不构成违约的抗辩理由与事实相悖，法院不予采纳。但原告主张的违约损失过高，且未提交有效证据证实，考虑本案的特殊情况，应按中标价款的5%承担违约金。综上，依据《合同法》第107条、第114条、第172条，《招标投标法》第5条、第45条、第46条、第48条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第2条之规定，判决某泵业公司于本判决生效后三十日内向某市建设局交付一次网循环水泵的机械密封配件等备品备件各2套，给付某市建设局违约金24190元。

上诉人某泵业公司上诉称，①招、投标文件虽约定于2011年6月16日交货，但双方于2011年6月13日签订的采购合同明确约定被上诉人提前20天书面通知供货，中标通知书也通知被上诉人于2011年6月24日到上诉人处商签合同事宜。上诉人按合同约定履行了供货义务，不存在违约行为，不应承担违约金；②合同并未约定上诉人向被上诉人免费提供备品备件，中标通知书明确告知上诉人于2011年6月24日到被上诉人处商签合同事宜，并未说按投标文件签订合同，且合同的附件中也未将投标文件作为合同附件。因此上诉人不应向被上诉人提供免费的备品备件。综上，一审判决认定事实有误，请求依法撤销一审民事判决，依法改判。

被上诉人辩称：①招、投标文件确定的供货日期均为2011年6月16日之前，双方签订的《采购合同》确定：上诉人必须在招标文件规定的时间内将货物运送到某市建设局指定的地点。因此，供货日期应当为2011年6月16日之前，而上诉人实际交货日期为2011年9月2日，故其应当承担违约责任；②答疑记录中，某市建设局要求上诉人给每台泵提供一套备品备件，而在投标文件中，上诉人承诺免费供应备品备件，因此，上诉人应当按照投标文件的内容提供备品备件；③招标文件、投标文件、采购合同都是合同组成部分，上诉人应当按照招、投标文件的内容履行义务。投标人中标后，就受到投标书内容的约束。中标通知书发出后，招、投标人签订合同的法律性质属于对招、投标文件的确认。根据《招标投标法》第46条、第59条规定，招标人和中标人订立背离招、投标文件实质性内容的相关条款应为无效，因此，采购合同中关于“提前20日书面通知供货”的内容因背离招投标实质性内容而无效，应以招、投标文件以及该合同第11条约定为准。同时，上诉人也应按照投标文件的内容供应备品备件。综上，请求维持原判，驳回上诉人的上诉请求。

二审法院审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，故对其判决予以确认。

二审法院认为，根据《招标投标法》规定，招标人和投标人应当依照招、投标文件签订采购合同，而合同主要条款应当与招、投标文件一致，否则合同条款因违反法律的强制性规定而无效。本案争议的两个焦点履行期限及合同标的均为合同主要条款。双方签订的合同既约定由被上诉人提前20天书面通知供货，同时又约定必须在招标文件要求时间内送到被上诉人指定的地点，被上诉人不接受上诉人任何延期交货的理由，该约定相互矛盾，故双方应按照招、投标文件约定的2011年6月16日前交货。上诉人主张已按约履行交货义务，不构成违约的上诉理由不能成立，不予支持；虽然采购合同并未约定交付两套备品备件，但上诉人在投标文件中明确表示免费提供两套备品备件，且该备品备件不计入投标总价。而招标文件、投标文件、中标通知书等均为签订合同的依据，双方不得签订背离合同实质性内容的其他协议，据此，上诉人理应以投标文件的内容履行备品备件的供货义务，其以采购合同未载明备品备件拒绝履行供货义务的上诉理由不予支持；因被上诉人主张的违约损失过高，原审法院根据合同履行情况酌情予以判处，符合法律规定。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判处并无不当，上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。判决如下：驳回上诉，维持原判。

分  析

1.招标人和投标人必须按照招标文件和中标人的投标文件签订合同。招标文件属于要约邀请，提出具体的采购要求，邀请多个投标人对其发出要约；投标文件是要约，是接受招标人的采购条件希望与之签订合同的意思表示，是响应招标文件实质性内容做出的详细应答，其内容是对招标文件的“映射”；中标通知书是承诺，是对选定的中标人的确定。《招标投标法》第46条第一款规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”招标人与中标人不按照招标文件和投标文件订立合同，或者合同的标的、价款、质量、履行期限、双方的权利义务等主要条款与招标文件、中标人的投标文件内容不一致，或者在合同之外再签订背离合同实质性内容的其他协议的，都违反前述强制性法律规定。《招标投标法实施条例》第75条规定了违法签订合同的责任，即：“招标人和中标人不按照招标文件和中标人的投标文件订立合同，合同的主要条款与招标文件、中标人的投标文件的内容不一致，或者招标人、中标人订立背离合同实质性内容的协议的，由有关行政监督部门责令改正，可以处中标项目金额5‰以上10‰以下的罚款。”

2. 招标文件和中标人的投标文件是处理合同争议的参照。招标文件与投标文件共同确立了合同的内容，最终招标人与中标人签订的书面合同只是对招标文件与中标人的投标文件的确认和固定，不得背离招标投标结果（含价格、商务条件和技术条件）订立合同，它们之间相互补充，共同构成完整的合同文件。在发生对合同内容前后不一致、理解有歧义或者合同未作约定的情况下，合同双方当事人应当依照招标文件和投标文件的规定来进行解释。正如本案中，合同关于交货时间的约定前后矛盾，法院判决按照招标文件、投标文件约定的2011年6月16日前交货；合同虽未约定交付两套备品备件，但中标人在其投标文件中明确表示免费提供两套备品备件，合同存在漏项或不明确的，法院判决应当按照招标文件和中标人的投标文件的规定进行解释，应当交付备品备件。

启  示

1.合同内容必须与招标人和中标人的投标文件内容一致。在发出中标通知书后，招标人与中标人应按照招标文件（含给定的合同格式）和中标人的投标文件承诺的条件签订合同，不得违反前述实质性内容（如采购标的、价款、质量、履行期限、双方的权利和义务等）签订合同。中标人在评标过程中应招标人就投标文件内容含义不明确、明显文字或计算错误等提出的澄清要求做出的答复，以及在中标通知书发出后与招标人就非实质性条款协商达成一致的内容，也一并反映在合同文件中。

2.合同内容出现不一致或漏项的，参照招标文件、投标文件进行解释和处理。为了减少争议，招标文件给定的合同格式中可事先规定“合同文件组成及效力优先顺序”条款，这应作为招标文件的必备内容。如《标准施工招标文件（2007年版）》第四章“合同条款及格式”通用合同条款“1.1 词语定义”规定：“合同文件（或称合同）：指合同协议书、中标通知书、投标函及投标函附录、专用合同条款、通用合同条款、技术标准和要求、图纸、已标价工程量清单，以及其他合同文件”；并在“1.4 合同文件的优先顺序”中规定：“组成合同的各项文件应互相解释，互为说明。除专用合同条款另有约定外，解释合同文件的优先顺序如下：（1）合同协议书；（2）中标通知书；（3）投标函及投标函附录；（4）专用合同条款；（5）通用合同条款；（6）技术标准和要求；（7）图纸；（8）已标价工程量清单；（9）其他合同文件。”招标人可参照该文本在招标文件中自行规定合同文件组成部分及其效力顺序。