浅析招标资格审查活动中的常见误区

作者:中国石油独山子石化公司，张锋（本刊通讯员）、黄亚平、冯红春

《招标投标法》第18条规定“招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查”。这一规定赋予了招标人对潜在投标人、投标人进行资格审查的权利。《招标投标法实施条例》细化了《招标投标法》相关规定，用16个法条的篇幅对资格审查进行了规范，使得资格审查特别是资格预审活动有法可依。

资格预审与资格后审在时间点上的区别，在于审查活动是在招标文件发售前组织，还是在招标文件发售后组织。在招标文件发售前组织的审查活动全部为资格预审，未通过资格预审的潜在投标人不具有投标资格，不能购买招标文件；在招标文件发售后组织的审查活动全部为资格后审，须由评标委员会在开标后的评标环节对投标人资格进行审查。

实际招标工作中，由于观念认识、业务水平等方面原因，一些企业把法律规定的资格审查概念扩大化，滥用资格审查权，很多所谓的资格审查行为不伦不类、似是而非，貌似来源于法律规定，实际上与法律规定大相冲突。本文重点列举并分析了五种所谓的资格审查现象，指出了其与“法定资格审查”的区别，希望能对招标人正确理解和行使资格审查权有所帮助。

误区一：将企业内部市场准入等同于资格预审

大中型企业普遍设置市场准入资源库，将需要对外发包的业务分为若干类，各类业务都事先准入数量不等的单位，进入备选资源库。市场准入属于企业内部管理行为，制度本身无可非议，但个别招标人要求潜在投标人必须先取得本单位市场准入资格才能参与投标，这一要求将市场准入理解成了资格预审，混淆了两者的概念，属于典型的法律认知错误。两者的主要区别有三方面：

一是审查针对的对象不同。市场准入针对的是某类项目，审查标准比较宽泛，有一定的灵活度；而“法定资格审查”针对的是特定项目，审查标准须根据项目需求量身定做，且必须在招标公告、资格预审公告或者投标邀请书中载明。

二是审查职能的行使机构不同。企业内部市场准入审查权一般由招标人各职能部门行使，通常采用会议讨论或者文件会签形式决定准入与否；而“法定资格审查”主体须根据审查所处阶段和项目性质确定，其中，资格后审全部由招标人依法组建的评标委员会负责，资格预审则分两种情况，国有资金占控股或主导地位的依法必须招标项目应依法组建资格审查委员会，其他项目招标人可自行确定，实践中一般由项目承办部门、招标管理部门负责。

三是审查结果的效力不同。准入单位列入所匹配项目备选名单后长期有效，可进行动态或者周期性调整；而通过“法定资格审查”的单位不能擅自更换，审查通过的效力不能适用于其他项目。

总之，市场准入审查与“法定资格审查”是两种性质完全不同的行为，要求先准入才能参与投标的做法是错误的，属于歧视性要求，应当坚决杜绝。

笔者认为，市场准入制度有其存在的必然性和合理性，为了扩大邀请招标、非招标项目备选资源，可以借资格预审之机办理市场准入，建议招标人将通过资格预审的潜在投标人视同通过市场准入审查，无论中标与否均可自动列入准入资源库。

误区二：将确定邀请投标人名单等同于资格预审

实行邀请招标的项目，招标人首先要解决的问题是向哪些特定潜在投标人发出投标邀请函，这基于招标人对市场供给情况的判断和对潜在投标人资源的了解。通常情况下，招标人会进行市场调查，并对市场准入资源库中与招标项目相匹配的单位做进一步审查，择优形成邀请名单。

上述筛选过程俗称“从长名单中确定短名单”，在实践中属于常规工作，在法律上也有依据。《招标投标法》第17条规定，“招标人采用邀请招标方式的，应当向三个以上具备承担招标项目的能力、资信良好的特定的法人或者其他组织发出投标邀请书”。鉴于法律对邀请对象的条件做了明确要求，即“具备承担招标项目的能力、资信良好”，为了保证所邀请对象合适，招标人提前进行审查是必要的，但是，此时进行的筛选审查并不是法定的资格预审，两者之间有着明显区别：

一是审查活动参与主体不同。筛选审查是招标人内部活动，审查行为是单向的，不需要潜在投标人参与即可完成；而法定的资格预审必然有招标人和潜在投标人互动的过程，无论是国有资金占控股或主导地位的依法必须招标项目，还是其他招标项目，招标人都要发布资格预审公告、编制资格预审文件、接收潜在投标人提交的资格预审申请文件。资格预审结束后，招标人应当向资格预审申请人发出资格预审结果通知书。

二是审查活动目的不同。筛选审查的目的是找到三个以上适合的潜在投标人，如果第一次筛选后满足要求的单位不足三家，可以不断扩大筛选范围，直到找到三个以上满足要求的单位为止；而通过资格预审的申请人少于三个的，应当重新招标，重新招标的方式有再次组织资格预审，或直接采用资格后审。

三是审查结果的效力不同。筛选审查合格，只能说明潜在投标人取得了投标资格，并不意味着一定能通过资格预审；而资格预审方法分为合格制和有限数量制两种，有限数量制即依据资格审查文件中公布的资格审查标准，通过打分和淘汰方法确定有限数量的合格投标人。即使获邀参与投标的单位资质、业绩符合要求，如果打分排名超出资格审查文件设定的有限数量，依然会被淘汰。

总之，筛选审查和法定的资格预审有着实质性区别，不能混为一谈，但两者起到的效果是相似的，因此，笔者建议邀请招标不再进行资格预审，全部采用资格后审方式。鉴于招标人在发出投标邀请书之前，已对潜在投标人进行了筛选审查，获邀参与投标的单位应该在资质、业绩、履约能力等方面都没有太大问题，双方信任度比较高，开标后可由评标委员会进行资格后审，这样可节省资格预审的时间和工作，节约投标成本，更符合招投标活动宗旨。

笔者认为，如果邀请招标项目情况特殊，需要进行资格预审，也不宜采用有限数量制的审查方式。一方面，招标人掌握邀请主动权，参与投标的单位数量可控，没必要层层设限；另一方面，邀请招标竞争压力相对较小，招标人应采取措施鼓励竞争，而不是限制有效竞争；另外，潜在投标人获邀参与投标，需要投入大量人力、物力精心编制投标文件，一旦仅因数量有限被淘汰，会造成投标人较大的浪费和损失，挫伤其今后响应投标邀请的积极性。

误区三：在招标文件发售环节进行“报名审查”

现实生活中，常见到一些招标公告要求潜在投标人带着有关资格证明文件，在指定时间内到招标人处报名，通过所谓的“报名审查”才能购买招标文件。有些地方政府甚至以红头文件形式规定必须进行“报名审查”，如《××市投标资格设定和审查管理办法》规定：发售招标文件前，招标人应当指派两名或两名以上工作人员共同对投标人提供的资格证明文件进行初次审查，并根据下列情况分别做出处理：（一）资格证明文件齐全、符合规定形式的，应当场发售招标文件；（二）资格证明文件不齐全或者不符合规定形式的，应当场一次告知需要补正的全部内容，全部补正后应当发售招标文件；（三）资格证明文件存在可以当场更正的错误，且不影响真实性的，应当允许当场更正，更正后应当发售招标文件。

上述做法屡见不鲜，实际上是打着公开招标旗号，违法设置障碍，使得招标人赋予自己提前淘汰潜在投标人的权利，导致发售标书环节竟然演化成决定招标效果的关键环节，甚至出现过把具备资质的单位拒之门外反而让资质明显不符的单位参与投标的乱象，令潜在投标人叫苦不迭。

真正的资格预审是有严格程序的，前文已多次论证，不再赘述。而所谓的“报名审查”严重偏离法定程序，对潜在投标人的生杀予夺无规可循，审查工作通常由发售承办人个人负责，审查要求透明度差，审查过程公正性差，审查结果公开性差，没有相应文字记录，缺乏有效监督，极易滋生暗箱操作、权钱交易、徇私枉法、弄虚作假等舞弊行为。

笔者认为，公开招标项目招标文件发售环节不得变相设置任何形式的资格审查，潜在投标人是否符合资格只能由其自行评估，不符合招标文件资质要求的潜在投标人也有购买招标文件的权利。如果潜在投标人自我评估不合格，仍带着侥幸心理购买招标文件，投标文件被否决只能自认损失。

总之，所谓的“报名审查”从合法性上说于法无据，从合理性上说弊大于利，应当严令禁止。笔者建议有条件的招标人实行电子招标，网上免费下载招标文件、网上组织澄清答疑，最大限度地保护潜在投标人自由投标权利，则具备资格的投标人就很难被人为排除，因为任何单位和个人都无法事先预知潜在投标人数量，从而能够有效遏制围标、串标行为的发生。

误区四：在投标文件接收环节进行“接收审查”

与“报名审查”相对应，还有一种所谓的“接收审查”，即在投标文件接收环节人为设置实质性审查。有的招标人要求提前核对资质原件，有的招标人要求对潜在投标人进行实地调研，原件核对无误、通过实地考察后，才接收其投标文件。

潜在投标人到此阶段已经投入较大、骑虎难下，只得委曲求全接受所谓的“接收审查”。个别招标人甚至在投标文件接收环节横生枝节、故意刁难，意图令部分潜在投标人“知难而退”，自动放弃竞争。

笔者认为，只要潜在投标人同意，招标人可以在此阶段进行资质原件核对、实地考察，但核对结果、考察结论不应与是否接收投标文件挂钩。根据《招标投标法实施条例》第36条规定，招标人可以拒收的投标文件只有三种：未通过资格预审的申请人提交的投标文件、逾期送达的投标文件、不按照招标文件要求密封的投标文件。除此之外，招标人无权拒收投标文件，对于无故刁难潜在投标人的行为，相关行政监督部门应当予以严厉打击。

误区五：在开标环节进行“开标审查”

有的开标工作人员在开标环节进行所谓“开标审查”，查验投标人营业执照、资质证书、关键员工证书原件，发现有个别投标人资质不符合要求，于是宣布该投标人未通过资格审查，不能参加开标。有时，由于仅剩下两个或一个通过“开标审查”的投标人，未达到法定投标人数，开标工作人员直接宣布招标失败。

笔者认为，投标人是否少于三个，只有在提交投标文件截止时才能确定，而不是“开标审查”后再确定。上述例子明显属于资格后审，评审主体只能是评标委员会，以“开标审查”取代评标委员会的评审活动，属于典型的越俎代庖。开标工作人员正确的做法应当是组织好开标，将开标时发现的各类问题记录在案，书面提请评标委员会进行评审。

当初步评审后通过资格后审的投标人不足三家时，评标委员会也不能一概得出招标失败的结论。根据《评标委员会和评标方法暂行规定》，如果通过资格后审的有效投标为两家或一家，但仍具有明显竞争性，则应从中选择中标候选人。只有确认不足三家导致明显缺乏竞争，评标委员会才可以否决所有投标。

综上所述，资格审查是为了在招标投标过程中剔除资格条件不适合履行合同的潜在投标人或投标人，法律法规对资格审查活动设置有严格程序，招标人虽然掌握资格审查主动权，但不能滥用权利，只有真正做好这一点，才能确保整个招标投标活动的合法性和正当性。