政府和社会资本合作项目投资回报机制探究

作者：中国铁路建设投资公司，梁岩

编者按：政府和社会资本合作项目的推广实施，不仅需要明确的政策支持、法律保障，更需要符合市场经济基本规律的运作模式，其中尤为重要的就是项目本身具备清晰、明确的投资回报机制和合理、可行的盈利模式，这是社会资本关注的焦点，同时也是决定该类项目是否具有投资价值的关键。文章力图在现有法律法规和规章政策框架内，通过探究政府和社会资本合作项目投资回报机制的基础，分析各类投资回报机制的具体内容、适用条件和情形，从而为该类项目的顺利实施奠定基础。

推广政府和社会资本合作模式（Public Private Partnership,PPP）是促进经济发展方式转型升级，释放民间资本投资活力，提升社会公共产品和服务供给效率和质量的有效举措，有利于拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长的内生动力，推动各类资本相互融合、优势互补，实现利益共享、合作共赢。但PPP模式的推广仅依靠政策支持、法律保障是不够的，还需要具备其赖以生存和发展的商业环境，特别是社会资本所固有的逐利属性必然要求PPP项目具备适度的盈利空间、清晰的投资回报机制，从而使项目具备商业上的可行性。因此，遵循市场经济的客观规律，探究社会资本投资的回报机制是积极推广PPP模式的重要前提。

一、PPP项目投资回报机制基础及其分类

社会资本投资基础设施、公用事业等公共服务领域项目，承担项目的设计、建设、运营、维护等工作，并通过特许经营、政府购买服务等方式取得收益是PPP项目投资回报机制存在的前提和基础，而收益的取得及其具体方式与PPP项目是否具备经营性直接相关。按照是否具备经营性以及经营收益的程度，可将PPP项目划分为经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。

经营性项目是指具有明确的收费依据、具体的计费办法和规则，能够通过向使用者收费获取项目收益，并且该收益可以完全覆盖项目的投资、建设、运营、维护成本并取得合理投资回报的项目，如采取特许经营模式的收费公路项目等；准经营性项目是指具有明确、具体的收费依据和规则，但所收取的费用不足以覆盖投资建设、运营成本并获得合理收益，需要政府通过财政资金补贴或投入其他资源等方式对缺口部分进行补助的项目，如城市公共交通设施项目等；非经营性项目是指，项目本身具有较强的公益性、较好的社会效益但缺乏收费基础，只能通过政府购买服务的方式收回成本并获得合理收益的项目，如公立学校、医院等项目。

根据上述三类项目收益获取的不同途径和方式，可将社会资本投资回报的机制划分为三类，与经营性项目对应的机制为“使用者付费”，与准经营性项目对应的为“可行性缺口补助”，与非经营性项目对应的为“政府付费”。

二、PPP项目投资回报机制的具体内容

（一）使用者付费机制及其适用条件

使用者付费机制是指由PPP项目的最终用户直接支付购买公共产品或服务费用的机制，社会资本或其成立的项目公司以此收回项目的建设、运营、维护成本并获得合理收益。该机制一般存在于投资规模较大、项目需求长期稳定、具备收费基础、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施和公用事业项目中，如高速公路、桥梁隧道等交通基础设施项目等，其适用需满足以下条件：

1、具备收费的合法、合理性

项目的收费主体、收费权设置、计费标准和规则要符合《价格法》等国家法律、法规的规定，涉及政府定价、政府指导价的，还要进行项目成本评估，按照《行政许可法》的规定履行价格听证程序，并公开项目的收费依据以及款项的数额及用途，接受社会公众的监督；同时收费标准的确定还应考虑社会公众的支付意愿和支付能力，使费用控制在公众可接受、可承担的合理范围，并根据市场需求的价格弹性进行定价管理，达到社会效益和经济效益的统一。

2、具备需求的长期、稳定性

由于在使用者付费项目中，社会资本或其成立的项目公司需要承担全部或大部分的项目需求风险，因此项目是否具备长期、稳定、持续的需求量，能否较为准确地进行收益评估和财务测算，从而对项目的投入和产出进行详细的量化评价是决定项目是否具备商业可行性的关键。只有通过收费可以实现完全覆盖项目的投资、运营成本并取得合理的收益，社会资本才有参与项目投资的意愿和动力。

3、具有必要的政府承诺管理

由于在使用者付费项目中社会资本的投资回收、收益取得均与项目的实际需求量直接关联，因此作为项目的提出者，政府部门需要对项目需求的长期性、稳定性，以及最低的需求量进行承诺，合理分担社会资本承担的需求风险；同时，为便于社会资本获得融资支持和稳定的投资回报，政府还需根据建设规划，对在一定期限和范围内避免建设与投资项目存在竞争性以及替代性的项目进行承诺，从而增强项目的投资收益预期，提高项目的可融资性。

4、具有灵活的价格调整措施

由于使用者付费项目多为年限在15年至20年以上的特许经营项目，为确保在项目执行期间公共产品或服务的价格能够反映市场供求关系，平衡社会资本收益和社会公众利益，还需要设置灵活的价格调整机制，如建立公共产品或服务的供给价格与消费价格指数（CPI）、生产价格指数（PPI）以及银行利率等特定系数之间的联动关系，以反映成本变动等因素对价格的影响；建立项目公司提供产品或服务的价格与同类型产品或服务的市场价格之间的比价关系，确定比较的基准和参照，并明确价格调整的具体条件、触发机制、实施程序等。

（二）可行性缺口补助及其适用条件

可行性缺口补助机制是在使用者付费机制基础上派生出的一种PPP项目的投资回报机制，是指项目具备使用者付费基础，有明确的收费依据和规则，但由于项目收益不能完全覆盖社会资本的投资成本及合理收益，需要政府对缺口部分进行补助才能具备商业上的可行性的机制。其一般存在于城市供水、供热、污水处理等市政公用领域，以及城市公共交通等公共服务领域，其适用需满足以下条件：

1、项目具有一定的公益性和经营性

不同于市场化程度较高的“使用者付费”项目，“可行性缺口补助”项目具有公益性和经营性的双重特征，其供给的产品或服务既具有一定的收费基础，能够产生经济收益，又具有公共产品基础性、普惠性的属性，因此其产品或服务的定价不能实现完全的市场化和商业化，市场机制无法充分发挥价格调整的功能，因此在社会资本的建设、运行、维护等投入与项目的收益之间即存在一定的缺口，需要政府进行适当的补偿。

2、缺口能够测算并具备补偿的可行性

“可行性缺口补助”项目同样要求项目需求具有长期、稳定、持续的特征，能够通过较为准确的财务测算，评估出项目的全寿命周期成本以及预计可获得的项目收益，从而计算出需补偿的项目缺口范围以及具体数额；同时，对该缺口的补偿又需在政府财政资金所能够承担的能力范围内，通过补偿缺口既可以使项目具备商业上的可行性，保证社会资本能够获得合理的投资回报，又可以在财政风险可控的前提下提高公共产品或服务的供给数量和质量。

3、补助的方式和措施能够产生实际效果

为弥补投资收益的缺口，调动社会资本参与的积极性，政府所提出的补偿方式和措施需能够产生实际的收益效果，具有确定的货币金额或商业开发价值。常见的措施包括货币性补助，如政府向社会资本提供部分建设资金、贷款贴息、价格补贴，或投资入股、放弃股份分红等；以及权益性补偿，如政府向社会资本无偿提供的划拨土地使用权、项目周边土地经营权、配套商业设施开发权，以及无偿提供项目配套性基础设施等。

（三）政府付费机制及其适用条件

政府付费机制是指由政府直接向社会资本购买公共产品或服务的机制。在该机制中，社会资本承担项目的投资、建设、运营、维护等工作，政府通过购买服务、委托运营、管理承包等方式按照约定的标准或提供产品及服务的实际数量支付对价，社会资本以此回收项目成本并获得合理收益，如以PPP模式实施的公立学校、医院，以及城市环境卫生等公共服务类项目均采取此种机制，其适用需满足以下条件：

1、具有完全的公益性和实施的可行性

政府付费项目所提供的公共产品或服务基本上均具有非竞争性、非排他性和外部性的特征，不具备收费基础，无法通过价格杠杆实现市场供求调节，正是由于其纯粹公共产品的属性，决定了政府付费项目显著的公益性，不适宜也无法通过市场方式实现产品供给和需求调节，因此政府具有提供并承担费用的责任；同时，由于采取向社会资本购买的方式较政府直接提供更符合物有所值要求，能够以较低的项目全寿命周期成本获得质量更优、效率更高的公共产品或服务，因此具备实施政府付费机制的合理性及可行性。

2、具备科学的付费标准和规则体系

为确保公共产品或服务的供给质量和效率，实现PPP项目物有所值的目标，同时保证社会资本能够获得合理的投资回报，需要项目具备科学、完备的付费标准和规则体系，并通过质量评价、绩效考评及适当的价格调整措施，形成公共产品或服务的收益激励机制，从而达到政府付费机制设定的政策目标。具体而言，项目的付费标准和规则体系包括可用性指标、使用量指标以及绩效评价指标。

（1）可用性指标，是对社会资本所提供产品或服务的质量标准，设施设备的性能参数予以要求，用来量化、客观地衡量产品或服务是否达到合同约定或国家规定的指标，是否具备相应的服务能力、服务容量和服务水平，并根据监督、检查的结果科学、合理确定政府付费的具体数额、范围，达到付费水平与项目可用性的对等、平衡。该指标注重对项目所提供质量产品或服务符合性的评价，相对于项目的实际需求量，该指标更关注项目整体所应达到或维持的完满、可用的运行状态。

（2）使用量指标，是指政府依据社会资本所实际提供的公共产品或服务的数量，按照约定的价格条件付费。该指标既对产品或服务须达到的质量标准予以要求，又对价格条件进行约定，从而使付费数额与实际使用量直接相关，体现项目收益额与需求量的对等；同时，为平衡因实际使用量不足而给社会资本带来的收益风险，以及因使用量过多而给政府带来的财政支付风险，需要根据预测的使用量设置最低使用量和最高使用量，并在其间分级设置分档次的付费调整规则，以确保社会资本最低的收益并限制政府可能承担财政负担或支付风险。

（3）绩效评价指标，是指政府按照与社会资本约定的绩效考核指标，对所提供的产品或服务进行评价，并将付费数额与绩效考评结果挂钩的规则，其通常是与可用性指标以及使用量指标搭配使用，从而对公共产品或服务的提供形成激励机制。绩效评价的核心在于衡量支出的单位金额与所产出的产品或服务数量、质量的关系，通过设置绩效目标、效果，制定并监督执行绩效实施方案，监控成本及费用支出情况，实施外部独立审计等措施，提高财政资金的使用效率，提升政府付费项目的管理效能，确保项目物有所值目标的充分实现。

社会资本的投资回报机制是PPP项目的重要内容，关系到政府和社会资本的合作基础以及项目实施的商业可行性；同时又与项目的风险分配、收益回报以及融资结构安排、合同条款设计直接相关，是政府和社会资本共同关注的核心。随着各领域PPP项目的积极推进，深入了解、研究不同类型项目对应投资回报机制的内容及其适用条件，将有助于提高项目的可融资性，增强项目的投资价值，对于营造互惠、双赢的良好商业投资环境，促进PPP模式的健康、可持续发展具有积极意义。