项目组织方式对招标代理机构管理影响初探

作者: 北京市工程咨询公司  吴振全

编者按：本文中作者将项目组织方式类型分为：单纯只能型、单纯项目性、单纯矩阵型、混合型与复合型。作者认为，当处于业务规模较小的运营初期阶段，可视项目类型尝试采用单纯型尤其是单纯项目型方式为宜。随着运营规模进一步扩大，待业务状况保持相对稳定时，可进一步固化项目类型，尝试采用强矩阵型方式改善项目实施质量与效果，同时，引入PMO方式对矩阵型进行优化改进，从而增强项目过程协同能力。当企业项目类型、规模非常稳定且处于大规模经营阶段时，可根据发展战略需要，尝试采用混合型或复合型方式，适时采取集团化运营模式，调整优化组织结构并使其向轻量化方向发展。

招标代理机构是接受招标人委托从事招标活动的中介咨询机构。招标活动作为一种竞争性缔约过程，具有较强的法律强制性、时效性及程序性。项目实施过程涉及知识领域十分广泛，实施中的沟通、协调、决策、保密等工作事项对项目人员提出了较高要求。长期以来，根据行业特点及市场特征，不同类型代理机构在运营过程中形成了各种项目组织方式。然而，为确保企业长期保持高效运营状态，科学合理地组织项目实施，有必要结合业务类型及运营规模等因素变化情况，对组织方式进行调整。可以说，研究适时、适用的项目组织方式是代理机构在发展过程中需直面的问题。

一、招标项目及代理机构类型

1.招标项目类型。一般而言，按标的物性质可将建设工程招标项目分为工程、服务及货物三类。然而，由于工程标的性质多样以及受现行承发包制度的约束,工程施工又分为总承包、专业分包类项目等。根据最新建筑业企业资质等级标准，施工总承包分12类，专业承包分36类。服务类项目主要包括勘察、设计、监理以及项目管理等。货物类按类型划分则种类更多。虽然，上述不同类型招标活动均具有相似法律程序，但由于各类项目特点不同，标的物性质、投资规模等因素均会对招标过程产生较大影响。实践中，将上述相似类型项目统一实施，可提高实施效率。此外，也可将独立招标合同段视为单一项目，将一个建设工程中多类工程内容或合同段视为项目群。

2.代理机构类型。为规范行业准入，相关行政主管部门核发了包括建设工程、中央投资等招标代理资格，明确了招标代理业务范围。从运营规模与方向看，实际市场环境中，代理机构可分为一二十人的小型机构、几十人的中型机构以及上百人的大型机构等。综合来看，行业既存在长期从事某一行业领域的代理机构，也存在同时具备多类资质从事多个行业领域的代理机构。

二、项目组织方式类型

项目管理理论认为,典型项目组织方式分为职能型、项目型和矩阵型三种，从而构成了招标项目组织方式的基本型。代理机构在项目组织方式上仅采用上述三种基本型之一的统称为单纯型方式。相对而言，将基本型进行组合，改进后会出现混合型或复合型项目组织方式。

1.单纯职能型。单纯职能型是指将完整招标项目分解为若干职能环节，并按职能环节划分部门，项目人员隶属各自职能部门，由部门间协同联动完成项目实施过程。该方式中，常划分为以联系行业监管部门、协调招标备案手续以及在交易市场中组织开展相关交易活动为主的外业部门，以及编制招标公告、资审文件以及招标文件等为主的内业部门，还包括编制工程量清单、控制价文件等为主的造价业务部门。此外，还可能将招标过程文件审核单独作为职能部门。

2.单纯项目型。单纯项目型是指按招标项目类型或规模设置多个项目部，项目人员归属于项目部并在项目负责人领导下完成整个项目并且项目内部不再设置职能部门。从代理合同签订至招标工作报告编制完成、归档的所有工作均由项目部独立完成。对于资源较为紧张的代理机构，项目人员可隶属于同一或多个项目部，可针对同一项目岗位设置正副岗位责任人员，有利于工作衔接，避免岗位缺位情形发生。

3.单纯矩阵型。根据招标业务特点，代理机构在设置职能部门的同时，还会设置若干项目部，项目人员隶属于职能部门并接受负责人管理外，还会被编制到项目部同时接受项目负责人管理，或项目人员隶属于项目部接受项目负责人管理外，同时接受职能部门负责人指导与监督。当项目负责人相比职能部门负责人对项目人员具有更大管理权限时称为单纯强矩阵方式，反之则称弱矩阵方式，若权限相当则称为平衡矩阵方式。强矩阵方式还包括一种情形，即由于采用项目负责制虽使得项目负责人和职能部门负责人在管理权限上相当，但管理职责分工上存在差异并明确由项目负责人具有最终决策权的情形。

4.混合型与复合型。对于同时采用上述两种及以上基本型方式的情形则称混合型，通常包括：矩阵型+职能型或矩阵型+项目型。将上述基本型彼此嵌套组合将形成复合型，例如将职能型嵌套于项目型中或项目型嵌套于职能型中。由于代理业务的复杂性以及代理机构发展所处的不同阶段，将出现混合型或复合型方式。

三、单纯型组织方式分析

1.单纯职能型。代理机构划分若干职能部门，项目实施过程以职能业务为核心，由既定牵头人或某一部门主导与招标人及各部门开展协调，业务上下游部门间形成紧密联系机制，各职能部门联动完成整个项目。项目内部协调、整合工作由职能部门围绕各自业务完成，职能部门负责人领导项目团队在各自职能范围内实施项目作业。该方式主要优缺点详见表1所示。

该方式适用于具有一定经营规模的大中型代理机构，对于成熟、具有固定业务操作模式的代理业务而言，则更具可行性。代理机构增设项目管理办公室（PMO）或强化某一职能部门项目主导权利，从而增强项目整合能力，有利于实现整体管理效果。但对新型、小型代理机构及定制化服务项目，该方式实施难度较大。

2.单纯项目型。代理机构仅针对项目组建项目部并设置负责人。由项目负责人独立完成或在项目负责人领导下由团队完成项目过程。需要指出的是，项目工作应在项目负责人指挥、协调下完成，其对项目实施全面负责，负责人须具备完整业务知识及处置项目问题的综合能力。该方式主要优缺点详见表2所示。

总体而言，这种方式适用于各类代理机构，尤其是针对成立初期、运营规模小、业务类型单一的代理机构。该方式适应快速业务发展需要，有利于项目操作过程的整体复制，为快速培育项目业务人才创造了条件，并且业务分配方式也更加灵活。对于以处置项目问题、实现目标为导向并实施全过程管理的建设工程以及难度大、风险高、环境复杂的招标项目, 该方式尤为适用。当业务规模增长到一定程度并相对稳定时，可根据项目类型或同类型项目群设置专业组，如政府采购、服务、工程类招标组等，或房建、绿化、水利工程招标组等，从而增强专业化水平。

3.单纯矩阵型。对于单纯弱矩阵或平衡矩阵方式而言，由于项目负责人管理权限弱，承担责任有限，项目责任制实施难度增加。相对单纯职能型而言，组织方式改善不明显，实施过程中易出现问题，且增加了组织机构的冗余。平衡矩阵加剧了组织内部关系协调复杂性，项目决策过程难度增加，可理解为是职能型向强矩阵型的过渡，是欠成熟的组织方式。在矩阵型方式中，项目负责人对团队实施项目层面全面管理，具有更高的管理权限，团队同时接受职能部门负责人业务专业化的指导与监督。该方式主要优缺点详见表3所示。

该方式兼顾项目型与职能型特点，适用于大中型代理机构。尤其适用于业务稳定、具有较大单体规模项目的代理机构，或针对具有稳定招标人（项目法人）客户分别成立项目部并长期实施规模大、条件复杂、难度高、周期长的项目群。新型、小型代理机构则不宜采用这种方式。代理的招标人（项目法人）客户一般包括：房地产开发企业、具有一定规模基建工程的大型企事业单位、市政公用管理部门及行业资产建设与营运法人等。相比单纯项目型或职能型而言，强矩阵型则更为高级。此外，该方式为代理机构向规范化、专业化方向发展预留了空间，是组织方式向成熟转变的标志。

四、混合型与复合型组织方式分析

1.混合型。由于矩阵型兼顾了职能型与项目型特点，故此混合型方式包括单纯职能型+单纯矩阵型以及单纯项目型+单纯矩阵型两种情形。总体而言，混合型适用于运营规模较大代理机构，该类型是对单纯型方式的补充与改进，常为代理机构业务在运营发展高级阶段所采用。前一种情形适用于业务类型明确、规模稳定，同时又具有一定数量大型项目的代理机构。其中针对类型明确、规模稳定的项目采用单纯职能型，而针对大型项目则采用单纯矩阵型。后一种情形同样适用于前一种情形所指代理机构，并且该方式还提高了小型项目实施的灵活性。大型项目采用矩阵型，小型项目采用项目型，可以有效地提高项目实施效率，降低项目运营成本。

2.复合型。复合型方式是相对于单纯型而言的，主要是指不同类型方式的彼此嵌套组合。复合型情况复杂、类型多样，主要包括项目型嵌套职能型、职能型嵌套项目型和矩阵型嵌套职能型三种情形。复合型接近诸多代理机构项目组织方式现状，是兼顾各单纯型优点的一种高级方式。第一种情形适用于具有一定业务规模、长期从事一定数量且彼此差异较大的项目群或为长期稳定的各类招标人（或项目法人）开展代理服务的项目群。在大型项目部内部，根据项目实施阶段或流程进一步划分职能部门，有利于提高实施专业化水平，为大型代理机构分化演变为集团运营模式创造条件。第二种情形适用于按项目类型划分职能部门或将职能业务以项目化方式运作的代理机构。该类型可理解为是单纯项目型发展的一种高级阶段。实践中，按照代理机构资质及业务承揽范围划分职能的情况较为普遍。此外，该方式同样为大型代理机构分化演变集团运营模式创造了条件。第三种情形适用于业务类型稳定性欠佳，但项目数量相对稳定、项目单体规模较大的代理机构。在企业层面内设职能部门，同时项目部设置对应职能岗位，项目人员归属于项目部而非企业职能部门，弱化职能部门对项目人员的管控，而仅发挥其对业务专业化的指导与监督作用。

随着经营规模、业务类型及人力资源水平的不断变化，代理机构应在其发展各阶段选择科学、适用的项目组织方式，以谋求项目实施能力的提升及经营水平的改善。总体而言，当处于业务规模较小的运营初期阶段，可视项目类型尝试采用单纯型尤其是单纯项目型方式为宜。随着运营规模进一步扩大，待业务状况保持相对稳定时，可进一步固化项目类型，尝试采用强矩阵型方式改善项目实施质量与效果，同时，引入PMO方式对矩阵型进行优化改进，从而增强项目过程协同能力。当企业项目类型、规模非常稳定且处于大规模经营阶段时，可根据发展战略需要，尝试采用混合型或复合型方式，适时采取集团化运营模式，调整优化组织结构并使其向轻量化方向发展。