执行和完善招标师职业资格制度的思考

作者：国际关系学院公共市场与政府采购研究所，赵勇；山西省机械设备成套局，陈川生

编者按：文中作者将美国公共采购制度的建立和发展划分为：自由采购、规范化采购、政策化采购以及商品化采购四个阶段。其中，在规范化阶段，需要重点解决公共采购领域的腐败问题。作者认为，该阶段和我国现阶段有相似之处，当前行业出现诸多问题，除了制度缺陷外，与采购人员素质不高有很大关系。因此，应借鉴美国的相关经验，建立和完善中国特色的“采购官”制度。

建立公共采购制度的目标，在公法意义上是为了实现国家利益和社会公众利益的最大化，在私法意义上努力实现民事主体权利、义务、责任的统一。上述目标的落实，终究要通过采购人员来实现。众所周知，公共采购是一项综合法律、经济、技术等专业技能的工作。由不同的人执行采购工作，最终的采购结果可能大相径庭。

美国的公共采购起源于军事采购。当时的大陆议会于1778年批准建立采购委托人制度。经历了200余年的发展，形成了当前完整的公共采购法律体系。国防采购和民品采购分别由《武器装备采购法》和《联邦财产与行政服务法》及其配套法律对其进行管辖，并以上述“两法”为依据，建立了军民合一的《联邦采购条例》。

赵勇在博士论文《从美国联邦政府绿色采购制度看美国国家治理》中将美国公共采购制度的建立和发展划分为四个阶段。即自由采购阶段（1778-1861年）、规范化采购阶段（1868-1946年）、政策化采购阶段（1933-1993年）、商品化采购阶段（1993年至今）。不同阶段的主要特征见表1。

专业化的合同官制度是美国政府联邦政府采购的特点之一。他山之石，可以攻玉。研究美国公共采购政策的建立和发展对建立和完善我国的公共采购制度，特别是建立中国特色的“采购官”制度很有指导意义。

从表1中可以看出，采购制度的设计包含了分配采购权力和选用采购方式，这是在特定的历史时期和社会环境下，针对采购人员和管理人员的能力素质以及采购的需求所做出的选择。当上述条件发生重大变化时，原有的采购制度不再能适应新的形势，就产生了制度变革的需求，继而形成了不同时期的采购政策。

一、招标采购人能力需求在规范化阶段显现不足

在规范化阶段，需要重点解决公共采购领域的腐败问题。根据美国当时采购人员的能力素质及道德水平，联邦政府选择了密封招标作为公共采购的主要形式，主要强调程序合法。在这样的情势下，严格苛求程序正义而忽略了采购的效率和效果。采购的主要功能一般被认为是节约财政支出，提高财政资金的使用效率，公众所关心的焦点往往也只是采购中是否存在贪污行为。上述采购政策导致采购人员对于采购记录比如何更好地实施采购更感兴趣。

该阶段和我国现阶段有相似之处。我国工程建设领域情况复杂，其中包工头现象就是建筑领域的特色之一。一方面包工头组织大量农民工进城从事廉价的劳务工作弥补了城市劳动力不足，显著降低了建设成本；另一方面，包工头综合素质普遍偏低，法制观念薄弱。在一段时期内用不正当手段获得项目成了常态。因此，原建设部首先通过建立有形市场的方式对建筑市场进行管制，并在此之后，逐步推广到其他公共资源交易领域。在此过程中，有形市场通过对招标采购程序严格管制，对于遏制工程建设领域的违法违规现象起到了积极作用。但与此同时，刚性的管制程序也弱化了对采购人绩效考核的责任。特别是在住房建筑领域的一般工程项目中，招标文件标准化、招标程序电子化，对合同的履行也和招标师无关。这容易给招标采购各方当事人造成一个错误认识：即招标采购完全是一项程序性工作，不需要专业技能。有些政府部门甚至建议取消招标师职业资格。其实，类似的认识在美国联邦采购中也曾出现过。经过实践的检验，证明这种认识无非是采购专业化制度建设过程中的一个插曲，无法改变公共采购人员职业化这一根本趋势。

二、在政策化阶段对招标采购人能力素质提出更高的要求

美国公共采购制度规范化和政策化阶段没有截然的分割标志，有一个重叠期。在重叠期，一方面，随着公共采购政策建设的完善，购买国货政策、劳工政策、环境政策等社会政策目标也开始融入公共采购政策。这种复杂的、多目标的采购需求对采购人员提出较高的知识结构和能力素质要求。另一方面，密封式公开招标的弊病逐步显现。主要表现包括：首先，“最低报价中标”的原则过于死板，政府采购自身复杂多变的情况，要求产品差异不能仅以价格作为唯一的决定标准；其次，采购项目规格的复杂性和技术要求的不确切性使法律所规定达到的采购要求十分模糊，政府有时也不能确定最低报价的供应商能否满足政府自身的采购要求，甚至采购人有时对采购目标也不甚了解（例如：武器采购，公共工程采购）。因此在两次世界大战间，在军事采购中将密封招标采购要求逐步取消了。在这种情况下，美国国会于1972年建议逐步以竞争性谈判方式取代密封投标的主导地位。

雪上加霜的是，政府采购领域在此期间出现了大量的“天价采购”丑闻，动摇了政府的公信力。经过深入研究发现，出现天价采购丑闻的原因，除了制度缺陷外，与采购人员素质不高有很大关系。单纯从经济学的角度看，评价一个制度，主要看它是否以最低的社会成本解决了社会问题，即效率问题。而站在政治学的角度，则会加入更多的评价标准，比如公平和正义，即这种制度下哪些人受益、哪些人受损？评价指标的复杂性、评价标准的多样性以及评价主体的多元性导致采购官面临极其复杂的选择。当时采购人员的素质远远不能适应这种复杂的局面。因此，人才紧缺的迫切性催生了美国国防部门建立国防采购大学，系统地培养专业采购人才能适应日新月异的公共采购市场。经过一系列培训教育、考核制度的完善，美国联邦政府有了一支3万余人能够胜任公共采购工作的专业采购官队伍，对进入21世纪实现公共采购进入商品化阶段奠定了基础。

笔者认为，随着互联网和国际化浪潮所带来的人才、知识、信息乃至法律制度的交流和共享，我国招标采购制度改革的速度将会大大超过美国的历程，正在或准备进入规范化、政策化和商品化三者的重叠期。这将对我国招标采购从业人员提出更高的要求。为此，我们不能被眼前和局部领域的现象所误导，必须考虑公共采购新阶段对于采购人才的需要。十年树木，百年树人。人才的培养不是一朝一夕能够完成的。目前我国本科教育中只有国际关系学院的政府采购专业方向和北京建筑大学管理学院的招标采购专业方向。两所学校每年不足百人的毕业生规模，对于公共采购领域的现实需要来说杯水车薪。我们应当未雨绸缪，将人才储备作为一项重要工作来推动。

三、建立和完善中国特色的“采购官”制度的建议

我国公共采购领域通过《招标投标法》和《政府采购法》对采购行为进行规范，有其必然的历史原因和现行经济管理体制下的合理性。只要政府经济管理体制不做太大调整，两法的合并似乎并不是迫在眉睫的事情。但是，通过借鉴美国的经验，对两法做适当的修改则很有必要。其中，建立和完善中国特色的“采购官”制度就是应当解决的首要问题。

依据项目管理的分类，采购可以分为项目采购和非项目采购。我们建议，在改革和完善现有招标采购制度和信用体系的前提下，在项目采购中严格落实项目法人责任制并建立“职业采购师”连带责任制度；在非项目采购中通过建立“职业采购师”责任制度，由职业采购师承担采购的责任。

1．以落实个人责任制为中心修改两法

在工程建设项目中，落实项目法人制是铲除腐败根源的基础性措施，实行全过程的公开化则是发现和抑制腐败行为的重要手段。电子交易平台的整合为公开化提供了技术条件。但是在现行制度规则的框架下，政府有关部门真正追究项目法人责任的案例凤毛麟角。究其原因在于：现行制度实际上是“集体负责”的制度设计。邓小平同志说过，集体负责就是无人负责。因此，必须改革影响追究项目法人责任制发挥效用的不合理规则，通过公共交易平台全过程的监督，坚决落实项目法人责任制。项目法人如不完全具备招标采购专业知识，则可以委托有职业资格的招标师或团队负责，使其在工程建设项目中对项目承担连带责任。比如，如在招标师编制并签字的招标文件中，发现招标人有违法行为却不纠正或不举报，轻者吊销职业许可，重者承担连带法律责任。

2．扩大招标师的职业范围更名为职业采购师

在政府采购领域，“无人负责制”现象的严重性比在工程建设领域有过之而无不及。原因有两个：一是因为依据代理理论，采购人和纳税人之间存在多级代理关系，其效用函数可能出现严重的不一致。表现之一是政府的钱不花白不花，节约也不归己。表现之二是采购人在政府采购制度设计中的角色很尴尬，法律对采购方式、采购需求、采购评审和结果确定很刚性，采购人没有相应的权利也不能承担相应的责任；无人负责的制度设计造成了采购人可以在多个环节浑水摸鱼，造成腐败。如某学校直接采购电脑花费3000元，政府集中采购却花费4000元。采购的每个环节从表面上看都合法，却无人对多花的1000元负责。究其原因，有可能是政府个别人和指定供应商勾结的产物，也有可能是采购人专业知识的缺乏导致的。只有在政府采购中实现责、权、利三者的统一，才有可能解决上述问题。政府采购的绩效考核必须落实到具体责任人，即政府采购应当建立职业采购师制度。鉴于招标师职业资格制度已经建立，为降低制度成本，可以对当前招标师的职业范围进行拓展，要求其考试内容进一步面向所有采购方式，而不仅局限于招标这一种采购方式。通过立法，在现有招标师职业资格制度的基础上，更名为职业采购师，同时适用《招标投标法》和《政府采购法》两法，规范所有的采购活动。

四、关于招标采购制度改革的建议

对现行招标采购制度的改革是建立和实施职业采购师制度的基础和条件。

在建立中国特色的职业采购师制度后（包括对职业采购师完善的监督制度），应当把由法律规定的多种采购方式的决定权下放给职业采购师，由其依据项目特点决定采购方式，取消对招标组织形式的管制，自行招标或委托招标，由采购人自主决定。改革招标程序与国际接轨，严格责任追究。在严格责任制的前提下，采购人执行招标采购程序将成为其自觉的行为，而不是被逼无奈的选择。程序将保证采购人减少失误，而不是妨碍其实现项目意图。把责任落实到责任人，相比于政府审批又不负责任，更有利于保证采购项目的绩效考核和防止腐败。放宽管制有利于规范市场秩序和保证采购效率。

1．完善和放宽对招标方式的管制

（1）关于《招标投标法》

首先，《招标投标法》中现有招标方式只有两种，不能满足当前招标采购的需要，2000年该法三审通过时，考虑到当时的市场环境和条件，取消了二审原稿中的议标方式，有其必要性；现在该法已经实施15年，我国的法律环境已经发生了很大变化，应当在《招标投标法》中为其他招标方式留有空间，如两阶段招标、电子招标等多种招标方式，其目的是鼓励采购人自觉自愿的真实招标，而不是催生流于形式的虚假招标。

其次，在现有招标方式中对公开招标设置必要条件，只有符合以下条件才选用公开招标：例如，时间允许；竞争因素可比较；有三人以上投标等。应依据项目情况确定适当的采购方式。

第三，在公开招标中，取消“15日”“20日”“30日”等刚性的时间限制。在招标采购中，对时间的限制体现了合同相对方的权益，但是鉴于招标采购涉及的领域极其广泛，而我国又地域辽阔，因此有关时间限制应当通过技术标准或规范设置，法律设置一刀切不利于采购成果的国家利益和项目利益最大化，这也是基层部门强烈反映的一个问题。

（2）关于《政府采购法》

《政府采购法》规定了六种采购方式，基本能够满足政府采购的需要；但是政府部门只负责对采购方式的审批，却不承担相应责任。建议在实施职业采购师制度后，取消政府部门对采购方式的审批核准，由职业采购师在法律允许的框架下，依据采购需求确定采购方式、决定评审办法、完成采购任务和承担采购责任。也只有在完全责任制的法律框架下，职业采购师才会体会到自己知识的不足，并通过卓有成效的采购活动体现自身的价值。

政府的职能是管理而不是干预微观采购活动，所谓管理主要是制定规则和追究责任并实施处罚，从这个意义上讲，实行职业采购师制度也为政府转变职能创造了条件。

2.从根本上改革现行评标制度

在项目采购和非项目采购的招标投标活动中，目前存在的最大问题是评标制度的缺陷。这也是招标采购制度无人负责的主要根源。

《招标投标法》虽然赋予了招标人确定中标人的最后决定权。但是实际上，对由国有资金占控股或主导地位的依法必须招标项目普遍形成了事实上的法定代理关系，而不是咨询关系。纵观世界各国，除中国外没有其他任何国家在极其广泛和复杂的公共采购中制定这种权利和义务不对等的制度设计。因此，建议取消招标投标制度中评审报告和推荐的中标候选人对招标人有法律约束力的制度设计，改为无法律约束力的咨询建议。评标就是帮助招标人减少失误的咨询，是否聘请专家则依据采购人对项目的熟悉程度和项目的复杂程度决定。这种制度设计是国际通行惯例。目前我国已经建立了庞大的专家库，但是在评标中真正给招标人提出咨询建议的并不多。大多数评标沦为走过场，这既是人才的浪费，又可能成为掩盖腐败的遮羞布。甚至有部分地区个别人辞去公职，专门以评标作为个人职业，是对这种评标制度莫大的讽刺。

3．改革定标制度

随着招标制度的发展，密封式招标制度不再是刚性的选择。该类招标的评标办法就是经评审的最低投标价法，在满足其他非价格因素的条件下最低价中标。不言而喻，这种制度适用于非价格因素差异很小的项目；在广泛采用的议标或其他采购方式中，评标委员会推荐的候选人不是排序的中标候选人，而是建议招标人和其进一步谈判的谈判候选人。最终也是由采购人和中标候选人经过反复沟通，确定最终中标人，其公正性通过公示制度接受社会和政府监督，其采购绩效由采购责任人承担终身责任。目前在深圳等地试行的评定分离的定标制度应当在实践中不断地完善，并在条件成熟后凝聚为法律制度。

职业招标采购师制度的建立为政府在公共采购领域的简政放权创造了条件，政府有关部门从对采购方式、组织形式等微观经济的管制转变为综合管理，这将从源头上减少管制腐败的漏洞。政府部门的严格执法也必将会极大地净化和规范市场；市场的规范化又为职业采购师采购任务的完成创造了有利的环境，从而实现采购利益最大化。