改革创新招标投标运行机制的思考

作者：李小林，教授级高级工程师，注册造价工程师，现任中国招标投标协会常务副秘书长。曾长期在地方从事招标投标、工程造价等管理工作， 具有较深的招标投标理论基础和丰富的招标投标实践经验。参与了《招标投标法》、《招标投标法实施条例》的起草和论证工作；负责全国招标师职业资格考试大纲、辅导培训教材和《电子招标投标技术规范》的编制工作，发表的专业论文，广受业内好评。

我国招标投标制度实践已有30多年，对于建立开放统一、公平竞争的社会主义市场经济发挥了重要作用，取得了显著的经济和社会成就，并为我们建立现代市场体系，充分发挥市场配置资源的决定性作用，探索未来招标投标运行机制改革和发展的方向奠定了坚实的理论和实践基础。目前，政府、行业和市场主体根据党的十八届三中和四中全会关于全面深化改革和依法治国的战略部署，结合市场发展趋势，都在热切关注和积极探索招标投标运行机制改革、转型、创新发展的方向和路径。作为一个招标采购的专业工作者，很想就此与读者分享个人的一些认识和思考，虽难免失当，仍期望对于全行业思考和促进招标投标运行机制改革创新产生一点共鸣力量。

一、确立公共资源交易项目实施主体的权利、义务和责任约束机制

政府与市场的边界不明确，导致项目实施主体的职责不清晰，以致现在仍未真正建立公共资源交易项目实施主体的权利、义务和责任匹配的治理结构以及自律约束机制。特别是工程建设项目招标投标交易活动全过程均受政府部门监管控制，政府多个部门及其个人可以干预，却不承担任何责任；项目实施主体名义上要为项目交易结果负责，却没有相应权利按照项目个性特点需求实现自我科学管理。在此体制环境下，任何单位和个人均有足够理由推卸项目可能出现伪劣事故时的任何责任。没有一个明确的主体和个人可以为公共资源项目交易的结果承担全部和永久的责任，同样，也就没有责任和动力关注和保障项目招标投标交易合法规范并取得竞争成效。这是当前公共资源招标投标交易流于形式、弄虚作假、腐败交易等现象屡禁不止的主要原因之一。

因此，建立和完善公共资源交易项目实施主体的自律治理结构并确立其权利、义务和终身责任约束机制，是建立和规范招标投标市场运行机制的根本。

二、政府应当按照决策、执行和监督相互制约和相互协调的行政运行机制要求，分离多重身份，转变和规范招标投标行政监督职能

这是改革和完善招标投标运行体制需要解决的又一个重要问题。政府直接监管招标投标交易程序和主持解决市场交易争议，必然导致三个后果：一是强调了统一、公平、公正的公权规则，损失了项目专业、科学、合理的个性要求和交易效率；二是造成市场被行政条块分割，各行业和地方各自为政，市场交易规则不一，市场主体无所适从；三是政府部门集多种身份于一体，既充当市场的“裁判员”，又兼任交易主体一方的强势“领队和运动员”。政府一个部门既负责制定和执行规则，又负责监督规则。由此造成政府执行规则中难免破坏规则，履行监督职责中又自然失去了应有的约束力和公信力；民事交易主体被迫处于弱势的市场地位，难以建立和规范公平、公正的市场秩序。

因此，政府应当分离招标投标交易活动中决策、执行、管理和监督的多重身份，转变行政监管职能，回归市场主体的平等地位。各政府行业部门可以对项目交易适度行使行业管理和投资人管理职责，并应当按照简政放权的要求取消和减少招标投标交易管理中不必要的前置审批、核准和备案环节。同时，招标投标市场交易监督应当从行业管理中分离出来，交由综合机构集中、独立、公正、透明和依法履行监督职责，实行事中、事后以及电子化监督方式，并使自身行政行为接受市场主体和社会公众的多元化公开监督。同时，需要改革招标投标交易争议的行政单一解决机制，探索建立民事调解和仲裁招标投标交易的民事争议机制，并与行政裁决、处罚违法交易行为相互结合的监管体制。

三、建立招标投标专业标准体系已成为迫切任务

招标投标交易是涉及技术经济和法律政策的综合性活动。因此，单纯依靠刚性、原则和固定的法律约束条款无法满足复杂、动态和具体的招标投标交易实践需要。同时，招标投标交易的专业操作规范和成果检验标准目前几乎空白，这就给各政府部门层出不穷地制订印发招标投标监管文件提供了巨大需求空间。由此造成市场规则条块分割，市场主体无所适从并无权优化选择，这也是招标代理服务日趋简单，不分优劣、不分难易的重要原因。因此，必须充分发挥国家法律法规、行业专业标准以及主体自我规范的力量，从多层次、多角度开展指导和约束，才能有效地调整和规范招标投标市场交易行为。为此，在法律范围内，制订和运用招标投标交易全过程的招标公告、招标代理、开标、评标、定标、中标公告等环节的专业技术和管理标准已经成为规范招标投标交易秩序的必然要求和迫切任务。

四、取消政府审批认定企业资质资格，充分发挥市场优胜劣汰机制作用

首先，政府静态审批认定企业资质资格的规模无法与市场动态需求规模实现有效调节及匹配，造成持有资质、资格企业的数量与市场需求规模的总量和结构长期严重失衡，以致违法挂靠、转包现象屡禁不止，恶性竞争和无法竞争长期并存。其次，企业资质、资格能上不能下的刚性管理，不能及时客观反映和满足企业生产管理要素的市场化动态流动及优化组合的要求，却扼住了企业生存发展的命脉，导致企业过度关注政府关系，轻视市场信用自律，抑制了企业不断进取的动力和压力；削弱了招标主体自行鉴别、评价和选择交易对象的权利和需要具备的专业能力要求。由此导致招标投标竞争演变成为企业资质、资格竞争及其政府背景关系的竞争，违背了招标投标市场公平竞争，优胜劣汰的本质要求，造成市场出现“优不能胜、劣不能汰”、“保护落后、排斥先进”等非正常现象。

因此，取消和减少政府审批认定企业资质资格，建立企业资格能力信用的行业自律评价机制，对于充分发挥市场优胜劣汰机制的作用，促进招标投标制度的健康发展，让市场在资源配置中起决定性作用具有重要意义。

为此，招标代理机构应当加快适应转型升级的要求，从依靠行政审批资格准入市场，逐步向依靠市场业绩信用以及专业服务水平转变，通过市场主体的选择和行业自律评价最终赢得市场。彻底改变简单程序代理服务模式，围绕项目业主的价值目标取向，以招标代理为中心，拓展项目全过程和相关专业的系统服务，提升服务价值含量。

五、建立全国市场信息统一公开和动态共享体系

市场的一体化秩序依赖市场信息的一体化共享。行业和地方市场交易信息分割封闭是建立招标投标市场统一开放和公平竞争机制的重要障碍。随着互联网技术与招标投标制度的深度融合，电子招标投标制度应运而生。我们完全有理由相信，按照国家实施“互联网+”战略，通过建立和运行全国电子招标投标系统及其市场公共服务平台体系，通过互联对接市场化、专业化的电子交易平台，能够实现市场交易信息及其大数据分析成果的统一集中交互和动态共享，使得市场主体和行政部门的能力行为和信用结果有一个集中公开、动态跟踪、清晰比较、聚合监督和永久追溯的公共体系。由此，必将有效促进行政监督行为向透明、自律、规范、高效以及事中和事后方式的转变；必将充分发挥市场主体和社会公众对公共资源交易活动实现多元化、多层次和多方位的监督作用；必将有力促进市场主体的依法诚信自律约束，有效规范市场行为。同时，可以为市场主体自行识别、评价交易对象的能力信用提供必要的市场公共基础信息，从而为推动企业资质、资格的行政审批向行业自律评价逐步转变创造条件。最终为有效消除市场交易中暗箱操作、弄虚作假、封闭保护和腐败寻租的机会空间，为建立健全市场一体化运行机制奠定信息一体化基础。

六、合理调整依法必须进行招标的范围和规模标准

首先，要按照国有资金性质和公共属性原则依法确定依法必须招标的范围。既应当免除大部分非国有资金的强制招标项目，又应当将所有能够通过招标投标竞争配置的公共资源项目全部纳入强制招标范围。同时，要统一界定强制招标项目的范围和特殊情形免予招标的项目清单，避免边界不清和无限扩大。其次，要按照经济合理性原则确定依法必须招标项目的规模标准，适度提高强制招标项目的规模标准额度。特别是对于依法必须进行招标项目，应当区分政府投资、国有企业公益性投资和国有企业经营性投资项目，分别实行不同的招标采购权利约束、责任考核和监管要求。

七、合理定位专家评标的咨询参谋作用

评标是实现招标投标价值作用的关键环节，也是诸多违法违规行为的集中环节。目前，《招标投标法实施条例》规定国有资金占控股或者主导地位的依法必须招标项目应当确定排名第一的中标候选人为中标人。这一规定在主体自律约束机制尚未健全情况下，对于坚持公平、公正规则，防止滥用定标权利具有积极作用。但是，受招标人及其委托代理机构的专业能力水平以及了解市场信息的必然限制，招标文件的评标办法和标准无论是理论还是实践均难以客观、准确和全面地反映项目理想需求和市场实际供应状况，以致大多数项目难以保证第一中标候选人最优。

其次，受评标专家的职业道德水平、专业素质能力、评标组织与分工定位、评标投入时间和对项目的了解深度、评标劳务报酬等因素制约，评标专家既难以保证评标结果的第一候选人是理想匹配的中标人，也不足以支撑其为项目承担任何实质性的风险责任，而只能定位于咨询参谋作用。

再次，有许多实际情况无法在评标办法中设定量化评价的因素和标准，但却可以在定标中综合平衡考虑。例如，同时推荐为中标候选人并在其他条件相同或相似情况下，项目招标人往往希望选择已有交易合作经历并取得良好业绩信誉的中标人，可以承担相对比较小的风险；或者希望选择对招标人以后拓展市场和获取潜在价值利益具有战略合作前景的中标人；或者在采用综合评标办法时，希望选择评分虽然略低，但评标价格又比较低的中标人等。这些属于招标人个性需求的选择愿望，并不违背公平、公正原则。最后，由于规定了评标推荐第一候选人中标，以致许多项目招标人既可能因自行无法进行简单违法交易，也可能因自行无法实现合法善意的交易目标，而均可能集中在评标环节采取程度不同的规避对策和舞弊手段。由此，大大增加了评标专家违法违规的压力和风险，催生了招标投标活动中更多的弄虚作假和恶意投诉举报等违法行为。

综合上述因素，依法必须进行招标项目的定标规则应当区别政府投资项目和企业投资项目。其中企业投资项目，尤其是企业经营性项目应当允许招标人根据评标结果以及推荐的中标候选人，结合企业利益最大化的可能情况，在法律允许范围内自主选择中标人。同时，要求招标人阐述理由并在规定的招标投标交易信息公共服务平台公开接受监督。这是公法制度约束和市场主体自主权利的平衡选择，是企业项目个性利益需求和市场公平竞争的平衡要求。完全不应当、也不可能要求市场主体履行与政府主体完全一致的社会责任和价值追求。这已经成为市场和行业对改革和创新招标投标制度的重要共识。

八、统一整合公共资源交易平台

近年，按照国家要求，省市地方在原有形建筑市场的基础上，统一整合工程招标投标、政府采购、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易等公共资源交易活动，并为相关交易活动以及行政监督、公众监督提供场所、信息、见证和相关服务的统一服务平台。这对于集中监督和规范公共资源交易发挥了积极作用。但是应当纠正一些不当做法，有些公共资源交易平台服务机构越位行使行政交易监管，或者越位提供交易代理服务，甚至违法设置各种行政保护、技术壁垒和收费项目，阻碍市场统一开放，排斥潜在投标人公平竞争。同时，交易场所的简单物理集中又会影响交易效率和提高交易成本。

按照国务院的部署，随着互联网技术与招标投标交易领域的深度融合，公共资源交易平台整合也必然需要从物理交易场所为主逐步向电子交易信息平台为主转变。通过建立公共资源交易信息集中统一的公共服务平台体系，实现市场交易信息的互联交换和公开共享，同时，按照市场化、专业化和集约化原则开放建立和运营电子交易平台。由此，必将为有效提高公共资源交易活动进一步开放、透明、专业、规范和高效，为转变和规范招标投标交易的行政监督方式，发挥社会自律监督作用。通过架构政府、市场主体和社会公众多元化、多层次、多形式的立体监督机制，有效遏制和消除弄虚作假、分割与保护、腐败交易等违法行为，为建立和规范统一开放和公平竞争的市场交易秩序发挥有效和持久的作用。

九、建立招标采购职业能力考试认证和注册考评体系

招标采购工作是涉及专业技术经济和法律政策的复合性职业，应通过建立招标采购职业能力分级认证和注册考评体系并与国内和国际相关职业资格标准建立对接互认机制，将招标采购从业人员的职业素质、职业能力、职业行为、职业责任和职业发展规划紧密结合起来，以此激励招标采购人员通过职业能力考试认证获得相应的职业服务能力，又通过注册从业业绩、继续教育等职业能力等级晋升考核，有效约束和激励其不断提高职业道德水平和专业素质能力，并依法规范招标采购职业行为。这是有效持续规范招标投标交易秩序的永久基础，也是国际上许多国家和组织提升招标采购从业队伍职业素质、规范招标采购行为的普遍做法。