纵论新常态下招标投标改革

   作者：江苏省国际招标公司  吴  强

习近平总书记在2014年12月召开的中央经济工作会议上，提出“新常态”的科学论述，这既是中央对我国经济发展避免中等收入陷阱的重大战略判断，也是对完善社会主义市场经济体制的认识深化。今后我国经济将彻底转变长期高投资、高能耗、高污染、高增速的粗放发展方式，在中高速、优结构、新动力、多挑战为主要特征的新常态下，不断提高经济增长质量。而提高效率、技术创新作为集约型经济的两大支柱，能否成为新常态下的经济发展新动力，取决于深化经济体制改革。改革开放后推行的招标投标，覆盖基本建设、公用事业等领域，现已成为配置经济资源的一个重要手段。显然，在经济新常态下，招标投标肩负优化资源配置的重任，革除招标投标领域影响资源配置的一切弊端势在必行。如何发挥招标投标市场配置资源决定性作用，如何提高招标投标配置资源效率，如何增强招标投标活动中经济实体技术创新动力，是新常态下招标投标改革的三项重大任务。

一、招标投标改革应以市场前沿突出问题为导向

近两年来，国家有关部门认真贯彻党的十八届三中、四中全会关于全面深化改革、推进依法治国的精神，在招标投标领域进行了一些改革，主要是取消或下放招标代理机构资质认定、放开招标代理服务价格、推行电子招标投标、建立公共资源交易中心四项改革措施，部分释放了市场活力，顺应了互联网信息技术革命，也为转变行政监督方式创造了条件。纵观这些渐进式改革，深度和广度还不够，尤其是市场在配置资源中起决定性作用的“基础”，即建设统一开放、竞争有序的市场体系这个关键问题仍未破题。聚集当前招标投标市场前沿，深化改革应以解决三个问题为导向：

一是政出多门的体制问题。我国招标投标行政管理体制实行部门分工，工业、农(林)业、水利、交通、电力、航空、建筑、政府采购等行业的招标投标活动，分由各行政主管部门负责行政监督。许多部门在制定与《招标投标法》、《招标投标法实施条例》相配套的政策规定中，未能坚持法制统一原则，以增加“可操作性”为由加进部门利益，造成政策冲突、规则打架。

招标投标“九龙治水”，政出多门，条块分割，破坏了招标投标活动的内在统一。更为要害的是对各类招标投标行政监督的“尺子”，有长有短，既难于做到有效监督管理，也给各种违法违规行为留有空隙。

二是行政干预资源配置问题。《招标投标法》、《招标投标法实施条例》和《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》〔国办发（2000）34号〕，对招标投标的行政监督已作了明确界定和规定。但地方基层现行的招标投标行政监管，多为“行政审批+现场监督+投诉处理”模式。实施一个招标项目的过程中，行政权力滥用，行政审批无处不在。很多地方招标要申请，招标代理选择要招标或摇号，招标文件要报批，招标公告要核准，评标委员会名单要审批，招标人不得担任评委，开标现场可以直接宣布废标，明示或暗示中标候选人等，行政干预十分严重。

把招标投标行政监督异化为审批、干预，直到剥夺市场主体应有权利，与依法行政不符、与政府职能转换要求相悖，不仅扼杀市场主体的活力，还极易造成权力寻租。

三是交易机制的杂乱问题。招标投标交易场所作为招标投标制度的衍生物，设立初衷是为招标投标活动提供服务。早期在各地政府部门赋权下，“进场交易”变成刚性要求。后在得到《招标投标法实施条例》允许后，“场内交易加监管”成为招标投标交易主导机制。目前，全国省市县三级有数千家各式各类的交易场所，纷纷用各自制定的进场交易规程替代招标投标交易规则。有的设置市场壁垒，排斥外地的投标人和招标代理机构。有的混淆场所功能，行使行政审批、备案等管理职责；取代招标代理、造价咨询等中介机构的服务。有的违法干预交易主体自主权，代收投标保证金，分成标书费；违规乱收费，包括交易费、月租费、会员费、网员费、软件费、广告费、诚信保证金、廉政保证金等。某省会城市的公共资源交易中心，依仗在招标投标市场上的独特地位，行使招标投标监管职能的同时，还违法代理招标，垄断造价业务，年收入达2亿元多。

缺乏顶层制度设计的招标投标交易场所，在招标投标市场“山头林立”，进场交易规程五花八门，潜规则暗流涌动，事实上在割裂市场，阻碍经济资源自由流动。这种按行政区域设置的人为“市场”，很大程度受长官意志、个人偏好和不同利益集团的影响，不是真正意义上的统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。

二、深化招标投标领域改革需要处理好若干关系

党的十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的关键。作为经济范畴的招标投标领域，在新常态下深化改革的目标，是使招标投标市场在配置资源中起决定性作用，同时更好地发挥政府市场监督作用。因此，需要正确处理以下五个主要关系。

一是政府和市场关系。现代社会，政府行政体系和市场体系是控制社会、影响经济的最大两股力量。在经济领域，政府与市场的关系，核心就是由谁来主导资源配置。人类社会文明证实，市场经济是迄今为止，人类社会拥有的最具效率的经济制度，“市场决定资源配置的优势，就在于整个经济活动中遵循和贯彻价值规律，通过市场竞争和优胜劣汰的机制，实现以最小收入取得最大产出的要求”。但市场经济又存在着自身无法克服的矛盾和缺陷，存在着市场失灵的问题，必须要求政府发挥作用，对市场经济进行宏观调控。政府和市场是“看得见的手”和“看不见的手”，两只手的分工不同、职责不同、作用不同。政府对市场进行必要的干预，并非为了配置资源，而是保持社会总需求与总供给的平衡。

党的十八届三中全会决定，把市场在资源配置中的作用由“基础性”提升到“决定性”，表明我们党更加遵循市场经济客观规律。在资源配置中，处理好政府与市场关系，是要求政府全面正确履行政府职能，收回干预资源配置的手，尊重市场运行规律，尊重价值规律和供求规律，尊重市场主体。具体到招标投标领域，政府要把资源配置交给招标投标市场，用自己手中的公共权力来加快建设市场体系，维护公平有序竞争的招标投标秩序、加强招标投标活动监管，使招标投标市场在资源配置中起决定性作用。

二是改进和回归的关系。改革是为了前进，为了经济发展、社会进步。因此，改革要从思想、制度、政策、机制上，把不符合经济客观规律、不适应社会生产力发展、不顺应社会进步的“路障”清除掉。招标投标领域下步的改革，应按照《招标投标法》、《招标投标法实施条例》，厘清政府与市场的边界；要改革计划经济遗留的体制机制弊端，破除部门利益藩篱；要解决纵向和横向行政干预形成的条块分割问题，提高资源空间配置效率。

全面正确地把握招标投标领域改革，还需要有拨乱反正的回归。政府应通过自身改革，回归依法行政，还权于企业，加强市场监管；市场主体要回归守法经营，诚实信用，正当竞争。总之，招标投标改革既要肯定30多年发展历程中有利于生产力发展的政策措施，吸收符合客观经济规律的创新办法，更要纠正实践中出现的偏差、偏离行为，使招标投标制度不断完善，又在完善中不断改革。

三是依法监督和创新的关系。尽管我国传统计划经济体制早以终结，但行政管理中行政审批还是很多。历届政府都提依法行政，但没有根本改变。为此，在党的十八届四中全会做出的全面推进依法治国若干重大问题决定中，再一次对深入推进依法行政，加快建设法治政府提出要求。从招标投标领域看，主要是各级政府主管部门，在违法监督上的问题较多，到了市、县级，行政干预十分普遍，严重影响资源配置的效率。招标投标市场存在的权力任性问题，倒逼改革要紧紧盯住事前监管的越位、事中监管的错位、事后监管的缺位三大问题，打造关住权力的制度笼子。

在坚守依法监督的前提下，还应处理好与行政监督创新的关系。管理创新的本质是进取而不是复制，创新是要淘汰旧观念、旧体制。就招标投标行政监督而言，要切实转变职能，由管制者变为服务者，为企业发展创造良好环境。目前，国家八部委推行的电子招标投标是技术创新；最高检会同国家发改委，开展在招标投标活动中全面查询行贿犯罪档案是管理创新。而一些地方打着诚信建设的旗号，在招标投标活动中收取诚信保证金，这种谋利行为不是创新；以招标人迟退投标保证金为由，强制代收投标保证金，这种侵权行为也不是创新；用自己一个地方部门评定的诚信等级，自说自话地作为潜在投标人资质审查的门槛，那更是伪创新。 标新立异、花样翻新不是创新，沽名钓誉、谋利创收不是创新。在改革进程中，要用《招标投标法》立法本意和创新本质来甄别一些所谓的“改革创新”，避免无谓的改革代价。

四是公共服务和市场主体的关系。这里专指招标投标交易场所的公共服务。公共服务具有公共产品性质，公共性、公益性是其本质属性。经济调节、市场监管、社会管理并不是公共服务。自20世纪90年代中期开始，许多地方政府由于概念上的混淆，并未界定交易场所功能、模糊行政监督和公共服务定位、对交易场所公共服务成本不做可行分析，不顾地方财力实际情况，一哄而上建立了一大批招标投标集中交易场所，造成公共服务实践上的混乱。交易场所有参公管理性质，有事业单位性质，有企业性质，大多采取强制入场交易进行监督、强行提供有偿“服务”的运行模式，把招标投标行政监督的行政成本、公共服务成本转嫁交易主体。

市场主体活力是社会经济发展的根本动力。经济新常态下，应该在招标投标活动中解除政府对招标人（企业）、投标人的一切束缚，彻底释放市场主体活力，让企业拥有属于自己的投资、经营、决策权，成为具有现代企业制度特征的市场化企业。市场经济依靠价格信号对资源进行配置，由于信息不对称客观存在，生产者和消费者都会出现一些盲目行为，造成市场交易双方利益失衡，影响市场配置资源的效率。因此，帮助企业解决信息不对称问题，是市场主体最迫切的需求，也是政府提高市场配置资源效率的重要方面。在招标投标活动中，交易场所要回归公共服务的定位，除提供政策法律咨询、评标专家服务外，应重点加强信息资源的开发利用工作，不断发掘招标投标相关信息的经济功能，帮助交易主体解决信息不对称问题，这才是招标投标交易场所在新常态下的价值所在。

五是中央和地方的关系。以经济体制改革为重点的全面深化改革，是从中央自上而下的一场改革。为保证全国一盘棋，党的十八届四中全会要求，全党同志要把思想和行动统一到中央关于全面深化改革重大决策部署上来，正确处理中央和地方、全局和局部、当前和长远的关系，正确对待利益格局调整。

在招标投标改革中，处理好中央和地方关系，关键是省级政府应在中央统一领导下，树立全局意识，要讲政治规矩，约束行政权力，在《招标投标法》、《招标投标法实施条例》的法律框架内，理顺条块关系，打破地区封锁、行业垄断和地方保护主义，维护市场统一和公平竞争。在改变政绩观的今天，各级地方政府要真正认识到，地方保护主义阻断了本地优秀企业通过市场竞争提高劳动生产率，增强技术创新动力的发展路径；地方保护主义其实保护的是本地落后企业，保护他们在没有优胜劣汰的竞争压力下，占用资源低效运行；地方保护主义最大危害是阻碍全国统一市场形成、损害资源配置的效益最大化和效率最优化。

当然，在招标投标改革的系统工程中，还有招标投标和公共资源的关系，资源配置和防止腐败的关系，公平和效率的关系，电子招标投标和评委专家的关系，《招标投标法》和与时俱进的关系等，都需要一一认真对待、正确处理。

三、招标投标改革目标是提高资源配置效率

保持新常态下的经济增长，需要通过经济体制改革产生新的动力。资源作为稀缺性的生产要素，要成为经济增长的新动力，一定要通过市场配置，并让市场机制起决定性作用。在宏观层面上，要通过制度安排，提高社会资源的配置效率；在微观层面上，要通过生产单位内部管理水平和技术进步，提高资源集约使用效益。招标投标配置资源作为国家一项法律制度安排，其改革的目标无疑是提高招标投标市场配置资源效率。因此，根据招标投标领域现状，深化改革必须在以下三项工作上发力：

一是完善招标投标市场体系。市场体系是市场经济运行的载体。完善的市场体系是促进各类资源要素优化配置、提高资源生产效率的基本条件。党的十八届三中全会《决定》指出，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。构建完善的招标投标市场体系，首先，要打破一切行政和条块分割，形成统一的市场，使各种商品和生产要素按统一的交易规则进行流动和顺畅交换。其次，要求冲破地域之间、部门之间由于自然的、经济的、人为的因素所形成的一切障碍和壁垒，保证市场的开放，发挥市场机制的作用。第三，是使各类市场主体能够参与竞争并且公平竞争，保持市场充分竞争，形成真正反映资源稀缺程度的价格信号，引导资源合理配置。第四，维护市场的有序竞争，通过诚信体系建设使得市场主体的经济行为合理化、有序化，以平等竞争实现等价交换。

我国招标投标在《招标投标法》颁布实施后，获得了快速发展，发挥了重要作用。但目前全国招标投标市场体系发育仍不够成熟，体现在各种行政权力通过规范性文件干预资源配置，造成行业垄断、地方保护、市场分割、交易规则杂乱，缺乏公开、公平的竞争。各地各部门大量违反上位法的规范性文件，集合成制度缺陷，很大程度导致招标投标配置资源的扭曲，造成了不是低效就是错误配置资源。

完善招标投标市场体系，无论是破还是立，都与政府行为密切相关。国家有关部门必须以清理招标投标规范性文件为突破口，在清理违规文件之中构建新的规则体系。我国在30多年的经济体制改革中，大量地应用帕累托改进理论，形成了利益均沾的动力机制，改革的阻力较小，从而能够较好地推进。新常态下，全面深化改革，大部分直接与政府自身改革有关，改革已进入触动政府利益的深水区。清理规范性文件就是涉及各地方、各部门既得利益的一项改革，打通“最后一公里”政策障碍，成为完善招标投标市场体系的“牛鼻子”。招标投标领域产生大量的违法规范性文件，说明上有政策、下有对策并不仅仅发生在市场，“官场”亦不例外。国家有关部门一定要清醒意识到清理违规文件工作的艰巨性、复杂性。清理工作要总结历次“谁制定、谁清理”这一工作方法的得失，要汲取以往一轮又一轮清而不净的工作教训。更要借助网络的阳光，从制度上保证无论何时何地，凡在招标投标交易中执行的规范性文件，都必须挂在网上，接受社会监督，让违法违规文件无处遁形。

二是统一招标投标交易规则。提高市场配置资源的效率，还需要完善的市场配置机制，即遵循供求规律的价格机制、市场规则、市场交易技术。从招标投标市场现状分析其配置机制，第一，价格机制发挥作用，有赖于前述的招标投标市场体系完善程度；第二，市场交易技术问题，国家推行的电子招标投标，顺应电子交易技术进步趋势，为降低市场交易成本提供了技术可能；第三，市场规则方面存在的问题最多，当前招标投标的市场规则，包括市场准入规则、市场竞争规则、市场交易规则混乱，严重影响了资源配置效率。

国家已清楚看到目前招标投标市场影响资源配置效率的各种症结。前不久，《国务院办公厅关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》（国办发〔2015〕63号），开出了第一剂提高招标投标市场配置资源效率的“统一规则体系”良方，明确国务院有关部门要根据工程建设项目招标投标的法律法规和交易特点，制定实施全国分类统一的平台交易规则和技术标准。市场交易规则作为市场主体在市场上进行交易活动所必须遵守的行为准则和规则，也是确保市场秩序的重要市场规则。由国务院有关部门分别制定房屋建筑、铁路、公路、机场、港口、矿井、水利、电力、邮电通信等工程建设项目的招标投标交易规则，保证行业、专业统一，是对招标投标市场提高资源配置效率的重要举措。商务部主管的机电产品国际招标，30年始终只有一个市场交易规则，各地各部门不再另行制定交易细则，保证了全国市场统一。2013年全国国际招标累计中标金额343.92亿美元，国外产品中标金额291.91亿美元，我国产品中标金额51.16亿美元，分别占中标总额的84.9%、14.9%。2014年全国国际招标累计406.3亿美元，国外产品中标金额323.4亿美元，占中标总额的82.1%；我国产品中标72.9亿美元，占比17.9%。2013年、2014年两组数据说明，机电产品国际招标的国内统一市场融进了国际市场，做到了在全球范围优化配置资源，大量国外产品中标，真实反映出优胜劣汰的市场规律；我国产品中标金额占中标总额的比重，由2013年的14.9%提高到2014年的17.9%，标志着招标投标在促进国内生产企业的技术进步，国际竞争力逐步提高。

机电产品国际招标成功的先例证实，抓住招标投标交易规则统一之“纲”，保证市场统一开放、竞争有序，定能使招标投标市场对资源在数量、时间乃至空间范围内的合理配置、优化配置起到决定性作用。这里需要特别指出市场交易规则具有中立性、普遍性，加以任何地方特色的交易规则都会破坏市场的统一性，进而影响市场配置资源的效率。因此，无论对哪一类工程建设项目，在已有国家统一招标投标交易规则后，都不应再为各地开“因地制宜”制定招标投标交易规则的口子，这方面的教训是深刻的。

此外，在招标投标领域诸项改革中，招标投标交易场所是一个绕不开、回避不掉的老问题。新常态下，招标投标交易场所如果不能在改革大潮中扬弃，其割裂市场的负面效应，势必使招标投标优化配置资源的目的落空。从国家刚出台的整合建立统一的公共资源交易平台的工作方案来看，工程建设项目招标投标作为公共资源被整合，招标投标交易场所则纳入公共资源交易中心。李克强总理多次在国务院常务会议上要求，加快公共资源交易的市场化改革，实质是把公共资源交由市场配置，减少政府干预。完成这项十分浩大的改革，绝非是过去招标投标“进场交易+监督”模式的再版，即把建设工程交易中心翻牌成公共资源交易中心，让工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业出让权、国有产权交易、政府采购等在有形场所内交易。而是整合建立全新的以“互联网+”为内核的公共资源交易平台，成为无形市场来承担公共资源优化配置，这就要求公共资源平台必须遵循经济客观规律，具备现代市场体系特征，拥有完善市场配置机制。鉴于整合建立公共资源交易平台目前仍需依托公共资源交易中心，为防止重蹈招标投标集中交易场所旧辙，国办发〔2015〕63号文件已明令公共资源交易平台“五个不得”，同时，国家发展改革委还应当为公共资源交易中心量身定做公共资源交易的公共服务标准化。标准化凝聚着产业管理中的管理科学，是管理科学化中最为重要的精髓。公共资源交易的公共服务如果做到标准化，将成为一种政府工具，在公共资源交易的具体政策执行过程中，由公共服务标准化承担政策规范的任务。

3.简政放权，激活经济实体技术创新动力。习近平总书记今年7月在长春考察调研期间，做出“搞好经济、搞好企业、搞好国有企业，把实体经济抓上去”的指示，并反复强调，国有企业是国民经济发展的中坚力量，要真正确立企业市场主体地位，增强企业内在活力、市场竞争力、发展引领力。创新是企业的动力之源，要把推动发展的着力点更多地放在创新上。

我国社会主义经济制度的基础是公有制，因此《招标投标法》把全部或部分使用国有资金的投资项目，包括国有企业的投资项目纳入强制招标范围。招标投标的改革，应当将习总书记“减少政府对市场的不合理干预和对市场主体不合理管制”讲话精神落到实处，为经济实体在招标投标活动中的技术创新打造生态环境。国有企业的特殊性决定其在招标投标制度下具有双重身份，即投资建设（采购）项目时是招标人；而参与投标竞争越来越多地成为企业销售产品的主渠道，此时国有企业又是投标人。要在招标投标中增强国有企业等经济实体技术创新动力，更多需从招标、投标两个政策维度，围绕还权、放权、赋权这条主线，给企业松绑，使企业减负，激发企业技术进步、技术创新活力。

目前，在招标投标行政管理中，有法可依的行政审批、备案事项简单讲有四项：一是批准邀请招标；二是接受招标人自行招标的备案；三是核准特殊项目招标范围、招标方式、招标组织形式；四是接受招标人提交的依法招标项目招标投标情况报告。不难看出，从招标代理机构选择，到发布招标公告、编制招标文件、组建评委会、开标、评标、定标直至发放中标通知书的业务流程中，再没有其他法定审批、备案事项。因此，国家有关部门在招标投标改革中，首先应在招标上规范行政管理行为，大刀阔斧地砍掉各地行政监督部门越位审查审批相关事项的规定，还权于招标人。新常态下面对新一轮工业革命，经营性国有企业身处更加激烈的市场竞争，他们新投资的建设项目，已不再是简单的扩能项目，而是技术密集、工艺先进、智能化高、瞄准国际先进水平，需要领先行业、建立竞争优势的建设项目。对这类重、大、特建设项目，国家应当允许招标人根据项目特点，制定突出技术权重的评标标准，允许采取综合评标办法，允许招标人自主选取行业权威专家、资深专家组建评委会，允许招标人代表进入评委会，放权于招标人。招标采购刚性强，其评标结果受到事先设计的评标标准制约，也和随机抽取的评委专家素养直接相关，实践中经常出现提供最好工程、货物或服务的投标人，经评审却没能排序第一，而无法配置优质资源。国家有关部门能否解放思想，允许招标人在合格的中标候选人中选定中标人，将定标权真正交到对项目建设终身负责的招标人手中，赋权于招标人。在投标方面，投标企业要提高投标的竞争能力，必须以技术进步为引领，加快资源开发、产品开发、工艺技术开发，强化开发研究、工程技术研究和注重新产品、新技术投资。招标投标改革则要废止各地形形色色的政策壁垒，根治地方保护主义顽疾，至少要铲除投标人必须设立分公司的市场壁垒，使投标优质资源充分流动，让竞争规律、优胜劣汰规律发挥作用，激发投标企业创新动力。

我国改革开放的前沿—深圳市，在新常态下的招标投标改革中，再一次当了全国排头兵。今年9月1日，深圳市出台《关于建设工程招标投标改革若干规定》，其核心变革内容是落实招标人负责制，评标委员会将由定量评审向定性评审转变，其评审结果仅作为招标人参考，不再确定分数排名，最终定标由招标人票决，实现了招标人的权责统一；同时进行简政放权，取消了以往招标投标过程中的11项政府批准事项。深圳市政府率先纠偏纠错、依法行政的举动，为全国各地树立了榜样。我们应为这样大胆探索、敢于行政管理创新的实事求是精神点赞。

通过固定组织方式的市场竞争配置资源，是招标投标的真谛。我国经济新常态赋予招标投标新的使命，招标投标改革必须走出强调程序招标，忽视技术经济、性价比指标的认识误区。必须转换观念，正确处理好政府与市场的关系，转变政府职能。必须在提高资源配置效率的新要求下，更好地发挥政府作用，构建完整的市场体系，统一招标投标市场规则。必须打破利益格局，简政放权，解除对市场主体过度过滥的管制。让招标投标市场在资源配置中起决定性作用，做到要素在竞争中流动，技术在竞争中发展，资源在竞争中配置，市场在竞争中成熟。最终使得招标投标择优配置资源的成果成为经济发展新动力，这才是招标投标改革对认识新常态、适应新常态、引领新常态交出的合格答卷。