基于《建设工程工程量清单计价规范》的施工招标工作探讨

作者：沈阳招标中心 姜立聪

摘要：施工招标文件是业主实施工程造价控制与施工合同管理的重要依据。本文从分析新版《建设工程工程量清单计价规范》GB50500-2013的特点着手，研究探讨了在编制施工招标文件过程中需注意的工程风险范围、工程风险类型、异常恶劣气候条件、不可抗力、经济等方面的风险界定，以及暂估价与暂列金额之间概念及内涵辨析。

住房城乡建设部最近颁发的新版国家标准《建设工程工程量清单计价规范》GB50500-2013（以下简称《计价规范》）显现出三个特点：一是清晰划分了招标人与投标人在招标阶段实施工程造价控制的义务,并强制招标人与投标人必须严格执行；二是强制要求在招标文件、施工合同中对发包人和承包人所承担的工程风险范围进行明确界定，无论是招标人编制的招标控制价还是投标人编制的投标报价，其综合单价中必须包括招标文件中划分的应由投标人承担的风险内容和范围；三是规定实行清单计价方式的建设工程施工合同应采用单价合同类型。

《计价规范》内容不仅涉及工程造价的计价规则与控制原则，而且也关系施工合同管理的实施方法。因此，在施工招标阶段严格贯彻《计价规范》,既可以提高施工招标工作质量，又为业主实施工程造价控制与施工合同管理奠定基础。

一、工程风险范围界定应遵循的原则

《计价规范》最大的亮点就是强制要求在招标文件（专用合同条款）中对发包人和承包人所承担的工程风险范围进行明确界定。实践表明，工程项目建设模式（工程发包方式）决定发包人和承包人双方各自所承担的工程风险范围。对于国内目前普遍采用的“设计—招标—建造”模式，发包人和承包人双方按照施工合同条款的约定分别履行各自义务，共同承担并抵御风险是防范工程风险最有效的手段。这里关键的是：遵循何原则划分发包人和承包人双方各自承担风险的范围。

笔者认为风险范围界定应遵循如下原则：

1.风险与权利（责任）平衡（对等）原则。发包人和承包人按照合同条款约定的权利与义务各司其职，谁因履责而获利，谁承担风险。

2.有效控制原则。无论是发包人、承包人还是其他工程参与者，谁能凭据自身能力、工程经验、以最小的成本、最有效的措施防止风险事故或者减少风险损失，则由谁承担风险。

3.谁行动谁负责原则。无论是发包人、承包人还是其他工程参与者，都要承担因自身行为错误而产生的风险。

4.风险上限原则。若出现发包人、承包人双方意料之外的变化或风险带来的损害比之前估计的要大得多的情况时，致使某一方因单独承担这些接近于无限大的风险损失而造成无法继续履行合同，应该遵从所承担的风险损失要有上限的原则。

二、发包人和承包人各自分别完全承担的工程风险类型

依据适用于“设计—招标—建造”（DBB）建设模式的《标准施工招标文件》（国家发展改革委等九部委令2007年第56号）和工程管理经验，按照风险因素的不同，工程风险主要包括如下方面：

1.施工现场不利物质条件。化石、文物、古迹、工程与水文地质条件（地表实际高程、岩土类别与位置、溶洞、断层、地下水、有害气体等）、地下管线与地下设施情况、污染物等。

2.异常恶劣的气候条件。强烈降水（雨、雪）、酷暑严寒、狂风、雾霾、沙尘暴等。

3.不可抗力。地震、海啸、水灾、火灾、台风、火山爆发等突发性自然灾害，瘟疫、骚乱、罢工、暴动、战争、爆炸、冲击波、核辐射、电离辐射等涉及公共卫生、社会安全和事故灾难方面的社会性突发事件。

4.社会风险。工程所在地民众与民族的风俗习惯，公众与社会团体对公共建设工程项目的利益诉求，公众与社会团体对公共设施与生态环境保护的维权等。

5.政治风险。行政权力的滥用、行政官员的腐败行为、发布与国家法律相悖的地方政策、税收制度的变化、法律不健全并且经常变化、军事政变等。

6.经济风险。由市场供求关系、通货膨胀、汇率变动、经济贸易条件等因素变化引起的工程材料、工程设备和驱动施工机械和建筑构件加工设备运转的燃料或电力价格的波动、社会劳务工资的调整等。

7.发包人工作失误。投资概算不准确、融资方案不可靠并且资金难落实，工程勘察与设计工作的深度与广度不足，施工场地与条件不及时、完整地提供，招标工程量清单编制不准确，发包人和承包人的权利与义务规定不明确、有关合同条款编制不严谨，工程变更随意且频繁等。

8.承包人自身能力缺陷与工作失误。流动资金不充裕、施工装备水平低，施工队伍技术力量不足、管理制度不健全并且现场作业管理混乱，工程所在地气象条件、人文社会环境、政治和经济状况调查不仔细，施工现场踏勘不认真，施工准备不及时、不充分，施工方案制订既不恰当、完备又不安全、可靠，施工技术不成熟、不先进，所采购的材料与设备产品质量既有问题又不及时照料和供应，不及时保护已完工程、相邻建筑物和构筑物，施工过程中对工地周围环境的污染与危害，因施工扰民发生的群殴、械斗等群体性治安事件，雇员劳动权益无保障等。

对于承包人而言，上述第1、4、5、7方面的风险属于无论何时都不可预见的、客观存在的风险；第8方面的风险属于凭自身丰富经验和提高能力等手段可以合理防范的主观认识风险；按照风险与权利平衡原则和谁行动谁负责原则，第1、4、5、7方面的风险应由发包人全面承担，第8方面的风险则应由承包人全面承担。第2、3、6方面的风险虽然属于有经验承包人难以预见并不能完全克服的客观存在风险，但是按照风险与权利平衡原则、有效控制原则和风险上限原则，应由发包人和承包人共同承担。这里关键是必须十分明确地界定承包人承担这三个方面风险的范围和程度。

三、异常恶劣气候条件方面风险的界定

气候条件对露天作业的影响是非常广泛的。无论是建筑物、构筑物施工和设备安装，还是建筑材料运输和储存保管等各环节，都受温度、湿度、降水、风、日照等气象要素的影响。特别是灾害性天气，如狂风、暴雨等还可能诱发安全事故。

根据实际经验并且参照国际惯例，笔者认为露天施工异常恶劣的气候条件方面风险应约定如下：

承包人承担中、小型建设工程施工现场所在地气象台根据不低于20年实测统计资料，按照10年一遇频率计算的各日历月份的温度、湿度、气压、风力、降水量等气象要素的平均出现天数而伴随的风险。

承包人承担大型建设工程施工现场所在地气象台根据不低于30年实测统计资料，按照20年一遇频率计算的各日历月份的温度、湿度、气压、风力、降水量等气象要素的平均出现天数而伴随的风险。

发包人承担除上述两条以外的各日历月份的温度、湿度、气压、风力、降水量等气象要素的平均出现天数而伴随的风险。

四、不可抗力方面风险的界定

不可抗力包括突发性自然灾害和社会性突发事件两种类型。其中，突发性自然灾害包括地震、海啸、水灾、台风、火山爆发、森林和草原火灾等；社会性突发事件包括瘟疫、骚乱、罢工、暴动、战争、爆炸、冲击波、核辐射、电离辐射等非发包人或承包人原因产生的公共卫生、社会安全和事故灾难方面的突发事件。对于不可抗力的定义，笔者认为也应定量描述，以便确认不可抗力及其造成的损失，避免合同双方发生争议乃至单方解除合同，降低发包人和承包人各自利益损失。

由突发性自然灾害造成的不可抗力定量描述如下：

地震：震级≥6级、并且烈度≥7度；

海啸：浪高≥10m；

水灾：水文要素重现期≥50年的洪水；

台风：风速≥50m/s。

由社会性突发事件造成的不可抗力定量描述如下：

按照《中华人民共和国突发事件应对法》及其配套行政法规（国务院制定的国家特别重大、重大突发公共事件分级标准（试行））规定的重大和特别重大级的公共卫生事件、事故灾难事件（按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级）确认不可抗力。

不超过上述关于不可抗力定量描述的突发性自然灾害和社会性突发事件伴随的风险，由承包人承担；超过上述关于不可抗力定量描述的突发性自然灾害和社会性突发事件伴随的风险，由发包人承担。

五、经济风险方面风险的界定

尽管《计价规范》规定：发包人需要承担由承包人采购的材料与工程设备单价超出投标截止日前28天（基准日）价格的5%这部分费用，但是《计价规范》并没有清晰、完整地提供合理分摊经济风险的具体实施方案。

虽然材料与工程设备费用一般占建安工程总造价的比重较大，但是也不能忽视能源价格和劳务工资对建安工程总造价的影响。特别是伴随新技术的急剧涌现和人力成本的快速上升，这两部分费用占建安工程总造价的比重也将增大。因此，笔者认为发包人需要承担能源价格和劳务工资超出投标截止日前28天（基准日）价格的10%这两部分费用。

对于无论采用价格指数还是采用造价信息调整价格差额而言，都比较难以准确地计算应调整的价格差额。原因是，不掌握实际案例数据统计分析结果的非专业人士，很难合理地确定价格调整公式中不调部分的权重和可调因子的变值权重，省级相关行政部门不能及时和有针对性地发布与实际工程密切相关的工程造价信息。比较而言，采用价格指数调整价格差额比采用造价信息调整价格差额更加针对性地适合于具体的实际工程。因此，笔者推荐采用符合国际惯例的价格指数调整价格差额来解决经济风险方面的风险分摊问题。这里关键是确定价格调整公式中不调部分的权重和可调因子的变值权重。

六、重点解决项目特征叙述错误、暂估价和暂列金额混淆错误

招标工程量清单和招标控制价的编制质量直接关系到施工招标工作质量的优劣。编制质量不高的招标工程量清单和招标控制价不仅造成大量招标质疑和投诉，而且将会给日后的业主工程建设管理和工程造价控制造成极大的困难，容易引发工程索赔，导致项目建设目标难以实现，甚至出现“烂尾”工程。因此，招标代理机构应提醒并协助发包人严格审查工程造价咨询单位编制的招标工程量清单和招标控制价。

实践表明，招标工程量清单和招标控制价编制主要容易犯四个方面错误：列项错误、工程量计算错误、项目特征叙述错误、暂估价和暂列金额混淆错误。其中，项目特征叙述错误、暂估价和暂列金额混淆错误是当下中国工程建设领域发包人最普遍、最严重的错误之一，也是引发工程索赔并且导致工程竣工结算价突破工程概算（或预算），乃至造成承包人与发包人发生施工合同纠纷的罪魁祸首之一。

发达国家施工招标工作一般是针对所招标的具体工程编制细致详尽的“技术规范和要求”，明确规定承包人必须实施施工工序与方法。所编制的“工程量清单”各章、节与“技术规范和要求”的各章、节是一一对应的，承包人必须同时使用。“工程量清单”各章、节的每一个分部分项工程都可以在“技术规范和要求”所对应的章、节中寻找到具体的施工工序与方法。与国际惯例不同的是，我国目前所使用各种版本施工招标文件中的“技术规范和要求”和“工程量清单”是各自独立的两个文件，一般采用各行业主管部门编制的通用“技术规范和要求”，或者相应工程的国家“施工质量验收规范”编写招标文件中的“技术规范和要求”。这个不针对所招标的具体工程而编制的“技术规范和要求”和按照《计价规范》编制的“工程量清单”根本不能一一对应使用。显然，这种仅依靠分部分项工程量清单中的“项目特征”说明承包人应该实施的施工工序与方法的做法是不靠谱的。这也说明，《计价规范》利用“项目特征”的明确描述来保障清单项目设置的准确性，并且避免工程结算时对项目划分的争议与索赔的良好愿望也是难以实现的。因此，招标代理机构必须提高针对所招标的具体工程编制细致详尽的“技术规范和要求”业务能力，弥补“工程量清单”的不足和缺陷。

其他项目清单中的“暂列金额”是指发包人在工程量清单中暂定并包括在工程合同价款中的一笔款项，用于在签订施工合同协议书时尚未确定或者不可预见“变更”的施工及其所需材料、工程设备、服务等的采购费用，包括合同约定调整因素出现时的“工程价款调整”以及发生的“索赔”、合同以外零星项目的现场签证并以“计日工”方式支付的费用。“暂列金额”中应包含与其对应的人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费与利润这五项费用构成要素和规费，但不含税金。笔者认为，对于当下中国工程建设领域特别是国有资金投资工程而言，“暂列金额”不是可能发生而是必然要发生，应该更名为“必列金额”。因此，无论是编制工程量清单还是拟定招标控制价，都必须列出“暂列金额”，且“暂列金额”不能低于分部分项工程量估计费用的10%～20%。

其他项目清单中的“暂估价”是指发包人在工程量清单中给定的用于支付必然发生（施工图纸以内、承包人应履行的合同义务范围之外）但暂时不能确定价格的材料、设备（由发包人采购并向承包人提供）以及专业工程（由非承包人指定的分包人承包）的金额。这里的“专业工程”是指在施工总承包招标时，由于设计深度不够需要由具有自主知识产权或专有技术的特定专业设计人进行二次补充完善设计，并且需要由有经验、有专长、信用好的专业承包公司承揽施工的特殊工程。如建筑幕墙工程、钢结构工程、消防设施工程、建筑智能化工程、室内装饰工程和室外环境景观工程等。这里的“工程设备”是指在施工总承包招标时，由于没有专门的设计图纸需要由具有自主知识产权或专有技术的非标设备或特种设备研发设计人进行设计，而且需要由有经验、有专长、信用好的并取得政府管理部门制造和安装许可的工厂进行制造与安装的特殊非标设备和特种设备，如空调、电梯等。这里的“材料”是指发包人从维护投资利益、确保整体工程质量、满足用户特殊要求、充分发挥工程使用功能角度出发，自行采购并向承包人提供的主要建筑材料，如涉及主体结构安全并且需要大量采购的钢筋、水泥，用户对外观品质有特殊要求并且需要批量采购的装饰材料，政府工程需要批量采购的由地方政府扶持的定点企业生产的产品。

对于招标工程量清单和招标控制价编制而言，这里特别需要注意：

专业工程暂估价中已经包含与其对应的人工费、材料费、施工机具使用费、企业管理费与利润这五项费用构成要素和规费，但不含税金。

材料和工程设备暂估价是由发包人采购并向承包人提供运至施工现场内的价格，不包括这些材料和工程设备的仓储损耗、工地存储保管、构件加工制作、设备固定安装、非标设备和特种设备监造以及发生在施工现场内的验收、开箱、二次搬运以及其他任何必要的辅助工作与其对应的人工费、施工机具使用费、企业管理费、利润、规费和税金。

对于实际发生的“暂估价”中的“专业工程”项目，承包人应与这些“专业工程”的分包人签订分包合同。在进行工程结算时，承包人应将这些分包合同价列入与其对应的分部分项工程清单费用中。

其他项目清单中的“计日工”是指在施工过程中，由监理人通知承包人以“计日工”方式实施发包人提出的合同约定之外和施工图纸以外的零星项目或工作所采取的一种计价方式。在这种计价方式下，发包人按已标价工程量清单中列入的“计日工”计价子目及其综合单价进行计算其价款。“计日工”中人工综合单价是仅指直接从事“计日工”工作体力劳动的工人和班组长等劳务人员的工资、奖金、津贴和补贴。

依据《标准施工招标文件》中“通用合同条款”第15.7.2款规定：采用“计日工”计价的任何一项零星项目或工作，必须从“暂列金额”中支付。这意味着，无论是投标人的投标报价还是招标人的招标控制价都不需要列出“计日工”的合价，即其他项目清单费=暂列金额+暂估价（如有）+总承包服务费（如有）。

其他项目清单中的“总承包服务费”是指承包人为配合协调发包人发包的专业工程（由非承包人指定的分包人承包）以及发包人自行采购的材料和工程设备等进行工地存储保管以及施工现场管理、竣工资料汇总整理等服务所需的费用。“总承包服务费”按照承包人向发包人提供服务的“暂估价”中项目的具体内容并依据“暂估价”中项目的专业工程、材料和工程设备的“暂估价”分别计算其费用。这就是说，“总承包服务费”是“暂估价”的“滋生品”，“总承包服务费”伴随“暂估价”发生而发生。