央企电子招标投标交易平台地位作用研究
2024-04-20央企电子招标投标交易平台地位作用研究
李阿勇
党的十九届四中全会指出，必须坚持社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，改善营商环境，激发各类市场主体活力，国务院陆续出台多项“放管服”措施，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，依法保障市场主体经营自主权，切实降低制度性交易成本，减轻市场主体负担。公共资源交易作为社会主义市场经济的组成部分，对市场资源配置、营商环境优化具有重要作用。
2015年8月，国务院发布《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》(国办发〔2015〕63号，以下简称“63号文”)，文件中明确“中央管理企业有关电子招标采购交易系统应与国家电子交易公共服务系统连接并按规定交换信息，纳入公共资源交易平台体系”。2019年5月，国务院发布《深化公共资源交易平台整合共享指导意见》（国办函〔2019〕41号，以下简称“41号文”），明确“中央管理企业电子招标采购交易系统应当通过国家电子招标投标公共服务系统有序纳入公共资源交易平台，依法接受监督管理。”上述两个文件对央企电子招标投标交易平台（以下简称“央企平台”）与公共资源交易平台的关系做出了明确规定。但部分地方在推进本行政区域公共资源平台整合共享时，要求驻地央企将自建央企平台上开展的招标活动进入地方公共资源交易平台（以下简称“地方平台”），对央企平台的地位未按照国家有关法律法规政策给予正确对待。
一、央企平台的采购发展现状
1.央企集中采购规模效益明显
根据国资委官网数据，2018年央企采购总金额达12.1万亿元，约占央企年营业成本总额的50%左右。国家统计局数据显示，2018年全国国内生产总值（GDP）为91.9万亿元，央企采购总金额占GDP的比例已达到13.16%，规模体量巨大。近年来，各央企严格落实国资委要求，持续加大集中采购力度，集中采购率平均值由2015年的68.8%提升至2018年的87.2%（见图1），其中电力电网、石油石化、电信、航运企业集中采购率均达95%以上，装备制造、建筑企业集中采购率绝大多数达90%以上，军工企业集中采购率绝大多数达80%以上。各央企通过实施集中采购，2015—2018年期间节约资金分别达到3653亿元、4220亿元、3417亿元和3455亿元，节约金额约占央企同期利润总额的1/4左右，为提质增效稳定增长做出了重要贡献。
2.央企平台建设应用情况良好
建设方面，随着“互联网+”招标采购的飞速发展，各央企积极转变传统采购模式，充分应用互联网和信息技术，加快电子招标投标交易平台建设应用。根据2018年调研数据显示（见下表），70%的央企建设了自己的招标投标交易平台，9%的央企正在使用第三方招标投标交易平台，还有4%的央企虽然集团层面没有但下属企业建设了招标投标交易平台，这三类情况合计占到了全部央企数量的83%。通过建设央企平台，各央企不仅强化了集团化资源整合，也为持续推进集中采购、实现企业降本增效提供了有力支撑，而且也实现了采购流程统一、操作公开、过程受控、全程在案、永久追溯，有效提升了采购规范化水平。
应用方面，根据国资委官网数据显示，2015—2018年央企上网采购率平均值已由55.4%提升至77.1%，35家央企上网采购率在95%及以上，包括中国石化、上海诺基亚贝尔、中国移动在内的多家央企不断提升采购信息化水平，充分发挥数据驱动业务引领作用，为促进企业高质量发展提供了有力支撑。可以看出，各央企平台无论是建设情况还是应用情况都非常良好。
二、央企平台的地位作用分析
1.央企平台覆盖全供应链，宜合不宜拆
习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“在现代供应链等领域培育新增长点、形成新动能”，国务院专门印发《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》（国办发〔2017〕84号），提出以供应链创新应用推动供给侧结构性改革。商务部等八部门联合下发《关于开展供应链创新与应用试点的通知》（商建函〔2018〕142号），国家电网、中国移动、中国交建、大唐集团、中粮、中化、招商局等多家央企成功入选全国供应链创新与应用试点企业。如国家电网突破传统采购管理范畴，创新构建以智能采购、数字物流、全景质控三大业务链为核心，内外高效协同、智慧运营的现代智慧供应链体系，充分整合供应链上下游资源，推动供应链质量变革和效率变革。
招标投标作为供应链资源要素优化配置不可分割、至关重要的组成部分，招标活动已成为企业供应链的一个关键环节。从一定意义上讲，央企平台已经突破了传统的提升采购质量、降低采购成本的基础范畴，逐渐向纵深延伸拓展，从一个传统的“交易平台”升级发展为企业供应链管理核心平台，对内实现采购设备全生命周期管理，全面集成企业资金预算、技术标准、履约评价、设备运行、报废处置等环节；对外实现业务一站式在线办理，做到合同签订、物流配送、质量管控、货款结算等后续供应商交互环节的数据贯通。此举促进了各环节协同作业，实现业务流、实物流、资金流、信息流等“多流合一”，推动供应链上下游企业提档升级（见图2）。可以看出，央企平台已经发展成为企业供应链运营的核心数据信息化载体，如分散纳入地方平台将打破央企供应链全链条体系化发展，严重降低了供应链整体运转效率和效益。
2.央企平台实现行业统一，可减负增效
央企在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据重要地位，是国民经济的重要支柱。很多央企既是所在行业领域的“领头羊”，又是跨地域甚至跨国经营。央企通过其电子招标投标交易平台在线实施集中采购，充分发挥集团化采购的规模效益，实现本行业领域范围内“统一平台”，完全符合国家关于电子招标投标交易平台市场化、专业化、集约化发展方向。既打破了招标采购的行政地域限制，不同地区的供应商都可以平等地参与央企采购，又实现了招标资讯发布“一个渠道”、参与投标“一个入口”、系统操作“一个模式”，相较于分散的地方平台，招标投标效率大幅提升。
以国家电网公司依法建设的电子商务平台为例，国家电网及下属各单位所有招标活动均通过该平台实施，投标人只需注册一次、办理一把电子钥匙，就可“足不出户”参与国家电网经营区域内所有招标活动，年节约差旅费、标书制作费等其他成本费用至少约13亿元，受到市场主体广泛赞誉。为进一步优化营商环境，国家电网还大力推行保险替代保证金，供应商资质业绩信息一次性在线采集等多种创新举措，最大程度减轻市场主体负担，支持实体经济发展。可以看出，将央企平台分散纳入地方平台无疑会增加制度性交易成本，加重市场主体负担，而承认央企平台是对广大市场主体的最有利选择，也符合国家开展公共资源交易平台共享整合的初衷。
3.央企平台已成规模体系，应充分利用
经过多年的发展和持续不断的投入，各央企平台已经成为标准化的管理规模体系，在各行各业发挥着巨大作用，有力推动了央企采购的精益化管理、标准化运作、专业化发展。例如，中煤集团作为煤炭行业首家电子招投标交易平台试点单位，于2014年初启动中煤电子招投标平台建设项目，2015年1月平台正式上线运营，将招投标业务过程177项文件实行模板化管理，保证公司业务流程的规范化和标准化；同时，针对煤炭行业产品质量与生产安全紧密相关的特点，平台专门增设了矿用产品安全标志证书、防爆合格证、生产许可证等资质的权威查询链接，最大限度地服务招标工作。
各央企已经投入巨额资金，建立了自己的电子招标投标交易平台，且已处于正常维护、成熟运转状态。如果将央企平台拆分，分散接入地方平台，将导致平台建设的重复、功能作用的重叠，显然不利于社会资源的合理利用，对央企采购的时效性也不能及时满足，不利于社会总体效益的提升，同时也不符合现有法律法规的规定。因此，承认央企平台的合法性，不拆分、不割裂管理的系统性有其必要性，央企平台纳入公共资源交易平台体系是避免重复建设和政策冲突的正确合理选择。
4.央企平台性质要求合规，易在线监管
随着市场竞争的日趋激烈，市场主体对利润最大化的追求使得采购风险日益增长。近年来，国资委陆续印发了《关于全面推进法治央企建设的意见》（国资发法规〔2015〕166号）、《中央企业合规管理指引（试行）》（国资发法规〔2018〕106号）等系列文件，各央企普遍强化依法合规经营意识，全面梳理采购管理风险，借助央企平台大力推行信息公开、阳光采购，不断健全完善集中采购管理制度、工作规程、操作规范，并将制度规定固化嵌入央企平台，不断提高采购规范性。以中国五矿为例，总部制定集团统一的采购管理决策事项和审批事项清单范本，通过其央企平台固化业务流程76项，大幅降低人为操作风险，促进制度执行无偏差。
随着国家持续深化“放管服”改革，加强事中事后监管，行政监督部门对央企招标活动的监督也应当与时俱进，借助互联网、人工智能等新技术，创新开展协同监管、信用监管和智慧监管，充分发挥市场主体、行业组织、社会公众、新闻媒体外部监督作用，确保监督到位。目前，央企平台普遍已完成与中国招标投标公共服务平台对接联通，并按规定向社会公开交易信息、向有关部门推送监管信息，行政监督部门可通过公共服务平台的网络通道在线下达指令，随时调阅、抽查任一招标项目的具体情况，真正做到交易过程信息全面记录、来源可溯、去向可查、监督留痕、责任可究。可以认为，央企平台对接联通公共服务平台并按规定推送交易信息后，行政监督部门可以更加方便、更加快捷、更加智能地对央企平台实行在线监督。
5．央企平台普遍量身打造，懂企业所需
央企采取的集团化集中批量采购和一般房屋建筑、市政等单一项目采购有较大差异：央企普遍将各下属企业分散的需求集中，最大程度地发挥集团化规模优势，节约采购成本；同时，央企采购体量庞大，密集的采购工作要求央企建立包含统一物资编码、技术参数、合同文本等一整套标准化体系，对供应商实行集中统一管理，在下属各企业间打通数据共享和业务协同通道。此外，央企所处行业分布广泛，具有较强的专业特殊性，如石化、电力、航天、军工等行业需求差异非常明显，上述差异都是分散的地方平台难以满足的。
各央企平台在建设、运营过程中都充分考虑到了央企的特点、需求，经过长期运营磨合、功能持续迭代完善，已经与央企生产经营管理高度契合，如将央企平台分散纳入地方公共资源平台，无疑将极大地制约企业运营效率效益。以中国兵器电子招标投标交易平台为例，其在研发建设过程中充分征集了招标人、代理机构、投标人和专家的操作建议和业务需求，完全依据企业自身组织架构、管控需求和业务模式进行设计开发，更加贴合企业招标采购及延伸领域的业务诉求和场景，实施性和落地性更强。因此，无论是从可操作性上来看，还是从企业运营效率效益来看，地方平台都难以满足各行业央企千差万别的需求，只有央企平台才是最“懂”央企的那个交易平台。
6.央企平台遵循统一标准，更安全可靠
2013年2月，国家发展改革委等八部委联合印发了《电子招标投标办法》（8部委令2013年第20号），提出建立招标投标交易平台、公共服务平台、行政监督平台三大分类清晰、功能互补、互联互通的电子招标投标系统，并单独针对交易平台制定了详细的技术规范，明确了身份识别、权限监控、局部隔离、离线编辑、加密解密、操作记录、信息留痕、存档备份等安全要求。2015年8月，国家认监委等六部委发布《关于发布《电子招标投标系统检测认证管理办法（试行）》的通知》（国认证联〔2015〕53号），并单独针对交易平台制定了对应的检测技术规范。目前，国家只针对交易平台制定了对应的技术规范，所有央企平台也都遵循统一标准进行建设，并经过检测和认证后才能投入运营。
为确保央企平台的安全可靠运营，许多央企还从应用、数据、密码、角色、边界、CA认证、异地灾备等多方面入手，采取更加严密的安全防护策略。以中航工业集团的中航招标网为例，该平台持续加强网络安全保障投入，配备更加专业的运营级的带宽、交换机、服务器，并完成网络审计系统、备份系统的升级改造。不断健全网络安全保障机制，积极引入第三方安全保障技术，强化系统用户权限控制管理，实现数据权限划分、操作留痕、违规预警，所有操作可追溯。可以看出，央企平台不仅按照国家统一标准建设运营，而且普遍建立了严密的信息安全防护体系，可有效保证平台的运营安全和数据安全。
三、研究结论
无论从国家政策文件规定来看，还是从央企平台的发展现状及其发挥的作用来看，都应当赋予央企平台法定地位。即所有依法建设运营的央企平台与中国招标投标公共服务平台对接联通，并按规定通过公共服务平台的网络通道向社会公开交易信息、向有关监督部门推送监管信息接受监督后，都应当视为公共资源交易平台体系的组成部分，都可以依法依规开展招标投标交易活动。
赋予央企平台法定地位，一是符合国家相关政策要求，有利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，完全满足63号文和41号文等相关文件规定，符合国家关于交易平台市场化、专业化、集约化的发展方向，可促进公共资源交易市场健康有序发展；二是有利于激发市场活力，降低分散进入地方平台所带来的制度性交易成本，优化改善招标投标行业营商环境，减轻市场主体负担，为经济发展增添动力；三是有利于提升招标投标监管效能，推动行政监管从事前审批、多头监管逐步向事中事后、智慧协同转变，实现企业内控、行政监管、社会监督的有机结合，进一步构建多元监督体系，促进市场要素自由流动、资源交易公平竞争；四是有助于提升企业生产经营水平，促进集团化集中采购降本增效、阳光运行、依法合规，实现上下游企业资源共享、协同配合，提高央企供应链核心竞争力，更好地发挥央企国民经济“压舱石”作用。(作者单位: 国家电网有限公司)
